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混合型模式是公交民营化改革的理性选择邹东升，陈玉涛（西南政法 混合型模式是公交 民营化改革的理性选择 邹东升，陈玉涛 （西南政法大学，重庆 400031） 〔摘要〕 “新契约主义”强调以契约合同为核心，但非完全市场化和民营化，而是竞争激励机制与 公平民主机制相结合，以实现地方公共服务的有效供给。由于城市人口分布、消费水平、线路竞争度等 客观因素的差异，使得我们不能在公交改革上简单地实行“一刀切”。在对公交民营化改革模式的安排 上，不能单纯选择一种模式主导改革，而应综合北京和香港城市公交的做法，根据不同情况进行相应 组合，灵活地实行公私合作的“混合型模式”。 〔关键词〕 混合型模式，公交民营化，理性选择 〔中图分类号〕F542 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004- 4175（2009）04- 0084- 05 公用事业领域的民营化改革源于各国政府公 共行政改革的价值取向——政府功能的退缩与市 场价值的回归。在对社会公共服务的供给上，民营 化的核心是更多地依靠民间机构，更少地依赖政府 来满足公众的需求。公共事务治理中的“新契约主 义”将契约的理念模型、运作模式和战略技术移植 到公共事务治理领域，通过政治途径的法律与道德 契约和经济途径的契约合同，打破社会公共事务治 理中长期存在的政治国家与公民社会、公共部门与 私人部门、计划与市场两分法的传统思维模式。“新 契约主义”强调以契约合同为核心，但也非完全市 场化和民营化，而是效率激励机制与公平民主机制 的内在结合，以实现地方公共物品和服务的有效供 给。新契约主义的代表人物、世界民营化大师萨瓦 斯主张地方政府通过契约合同基础上的民营化将 政府控制或经营的公共服务项目交由私人企业或 承包经营，作为民营化理论三大支柱之一的委托授 权的核心要素，便是建立在契约理念之上的合同承 包与特许经营。民营化的制度组成包括内部机制与 外围管理两部分，内部机制主要包括产权的变更、 事业单位内部管理机制的市场化改革，外围管理则 包括政府的激励机制、监管机制及完善和有效的竞 争市场环境的构建。只有为投资者营造一个公正、 透明的投资环境，才有利于引进社会资本，促进良 性竞争。因此，绝不能将民营化简单地等同于公共 事业的市场化改革，而是政府管理变革、民营资本 引入与责任承担方式改变的综合产物。在对公交民 营化改革模式的安排上，不能单纯选择一种模式主 导改革，而应根据不同情况进行相应组合，实行公 私合作治理，即所谓的“混合式模式安排”。 一、产权混合式安排 为解决自然垄断行业的竞争效率问题，突破 “马歇尔困境”①的思路，经济学家克拉克提出“有效 竞争理论”。②该理论揭示了规模经济和自由竞争的 兼容性，为市政公用事业市场化改革指明了因地制 宜、分类推进的路径选择。 城市公交作为重要的市政公共事业，承担着市 民出行乘用交通的大部分，因而，进行完全市场化 〔收稿日期〕2009- 05- 28 〔基金项目〕西南政法大学 2008 年度校级重点科研课题（08XZ- ZD- 19），负责人邹东升。 〔作者简介〕邹东升（1967- ），男，四川通江人，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心研究员、副教授、行政管理 学硕士生导师，北京大学政府管理学院博士生，主要研究方向为公共行政学、行政法学与公共政策。 陈玉涛（1985- ），女，北京房山人，西南政法大学行政管理专业硕士生。 ·84· 经济与社会发展《理论探索》2009 年第 4 期（总第 经济与社会发展 《理论探索》2009 年第 4 期（总第 178 期） 改革是行不通的。“市场化与其说是一种经济行为， 不如说是一种政治行动。”没有政府主导功能的发 挥，公交改革模式就无法准确确定下来。然而，市场 倾向的是发挥效率优势，在市场发挥作用的同时， 意味着政府的监管责任须与之配套到位，政府在维 持有效竞争，降低制度变革可能给社会公众带来的 负面影响，避免新的市场垄断等方面具有义不容辞 的责任。 在职能转变与公用事业改革、改变以往公交供 给模式的过程中，政府的宏观把握职能始终是不可 缺位的，“积极的政府是绝对必要的，没有它，社会 基础就不会转向市场”，在对运营线路产权改革问 题上，不能简单地实行“一刀切”，而应根据线路的 竞争度来确定产权属性。总的来说，应以国有控股 为主，民营控股为辅。具体如下： 1.对于需要承担重大出行比重，特别是亏损线 路的部分，为保证社会公共利益的实现，应由国有 控股。政府向公众提供的终端产品是提供优质的公 交服务，而由于一些客观因素，如城市人口分布不 均和消费水平的差异，导致各条线路的客源量差别 较大。作为以营利为首任的民营企业，在客源不充 分的线路显然很难实现微利运营，因此，这部分公 交运行权就责无旁贷地落到了政府头上，产权由政 府承担，实行