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现阶段应急通信保障的主要问题及对策 DOI:10.3969/j.issn.1001—3824.2012.01.002 现阶段应急通信保障的主要问题及对策 熊灏.,林小雪,南军民 (1.重庆市通信管理局网络管理处,重庆400042;2.重庆邮电大学经济管理学院,重庆400065) 摘要:介绍了应急通信及其应用场景,分析了现阶段我国应急通信保障工作中存在的主要问题,结合应急通信发 展的新趋势,从优化组织体系,健全法律法规,完善管理机制和强化资源保障等多个维度对我国应急通信保障体系 建设提出了对策建议. 关键词:应急通信;应急通信保障;应急通信法规;应急通信管理机制 U5l舌 我国是一个灾害频发,受灾面广,灾后损失较 为严重的国家之一.随着国民经济的快速发展和 生产规模的持续扩大,灾害造成的损失也在逐年上 升,对社会和人民生命财产安全构成了严重威胁. 通信行业作为国民经济中举足轻重的基础性行业, 其在危机时刻的畅通受阻,将导致国家重要信息的 传递不及时,进而影响救灾工作的顺利进行.近年 来我国南方冰冻灾害,汶川大地震,甘肃舟曲泥石 流等一系列重大突发性事件的发生,更加突显了通 信保障在应急指挥,抢险救灾等方面所起的重要作 用.通信行业与人们日常工作和生活有着密切关 联,一旦通信网络出现故障,将带来极大不便,甚至 引起社会混乱,造成严重后果.因此,在飓风,洪 水,地震等突发事件发生时,如何保障国家,政府, 企业,组织以及个人之间的通信畅通,已受到政府 部门的高度重视.本文分析了当前国内应急通信 保障工作中存在的主要问题,并提出了现阶段我国 应急通信保障工作的相关对策建议,为今后一段时 间内应急通信保障体系建设提供了有益参考. 1应急通信及其应用场景 应急通信是指在出现自然或人为突发性紧急 情况下,正常通信资源无法满足骤然增加的通信需 求时,综合利用各种通信资源,保障救援和必要通 收稿日期:2012—12-09 信等所需的通信手段和方法,是一种在特殊情况下 以公用通信网为基础,以各种机动通信方式为补 充,以保障党政领导机关指挥通信畅通为主要目的 一 种重要通信活动,具有随机性,紧急性,灵活性和 可靠性等特点.应急通信在确保救灾命令的发布, 重要信息的传递,抢险过程的指挥调度等方面具有 重要作用,直接关系到人民生命财产安全和社会稳 定.其主要应用场景如图1所示. 图1应急通信主要应用场景 2现阶段应急通信保障的主要问题 近年来,我国应急通信工作在体制,预案,指挥 手段,装备,队伍建设等方面取得了长足进步,有关 突发事件应对处置的通信保障能力不断提高.然 而,随着我国经济社会转型步伐的不断加快,各种 突发事件日益增多,自然灾害频繁发生,现阶段我 国应急通信保障工作还存在着诸多问题,主要表现 在以下几个方面. 2.1应急通信法律法规有待健全 现阶段我国应急通信相关法律法规较为缺失, 虽然《中华人民共和国电信条例》,《国家紧急状态 法》中涉及到了应急通信保障的相关内容,但不少 条文仅为宏观定性描述,缺少明确的实施层面的细 则,在一定程度上无法正确指导各电信运营企业的 网络恢复.例如,考虑到受灾时话务量剧增,容易 造成公众通信网拥塞甚至瘫痪问题,如果能及时对 高话务进行管制,将有助于通信网络的恢复畅通, 但我国没有相关法律规定.又如,如果通过法律手 段施行GPS终端定位和灾后通信网的就近接入等, 将会大大提升应急救援的效果和网络恢复速度. 因此,现阶段我国应急通信保障法律法规亟待修 订,补充和完善,以确保应急通信保障工作有法可 依和顺利开展. 2.2应急通信管理调度机制有待完善 目前我国电信行业管理机构大致分为国家级 (工业和信息化部)和省级(各省通信管理局)2个 层级,缺少与地市级电信运营企业相对应的通信管 理机构,上下衔接受到阻碍,无法直接对地市级以 下的电信运营企业进行管理.在某些地区地市级 应急通信保障工作由地市级政府应急办协调当地 电信运营企业完成,造成地市级应急通信保障工作 中各部门的协调,沟通以及信息的上传下达效率较 低.在省级以下机构存在缺位问题的情况下,即使 省级通信管理部门能接到通知,但由于地域,时限等 诸多因素的影响,对基层应急通信保障的指挥,调度 也较为不便,这种应急通信管理无法顺畅到底的现象 也在一定程度上影响了应急通信保障的时效性,导致 基层应急通信保障的组织和管理效率低下. 2.3应急通信保障资金投入有待加大 资金是提升应急通信保障水平和能力的坚实 基础和必要前提,然而,由于条块分割,市场竞争等 因素影响,各电信运营企业在应急通信上的投入往 往从投资效益角度出发,在该方面的投资主要用于 常态下企业自身通信网络的维护和修复,而用于政 府和社会公众应急通信保障的资金较为有限,导致 对应急通信的投入长期不足.现阶段政府用