地方政府债务与风险控制研究——以南通市为例.docVIP

地方政府债务与风险控制研究——以南通市为例 叠堑 地方政府债务与风险 控制研究 以南通市为例 / 苏州大学,南通市财政局联合课题组 为了能够比较客观,全面,准确反映地方 政府的债务状况,我们对南通市各级政府债 务进行了系统分析,得到的基本认识是:地方 政府债务是在当前乃至今后相当长一个时期 内无法回避的问题:适度举债是地方政府一 种明智选择:规避债务风险的关键是要建立 严格的政府债务管理体制. 一 ,地方政府举债的必然性 本文所说的地方政府债务主要是指省级 以下地方政府作为最终债务人,按照某种协 议,合同的约定或者是上级政府的有关规定 所承担的债务.尽管目前地方政府举债不尽 符合我国《预算法》等有关法律,法规的规定, 但它客观上又普遍存在.是摆在各级地方政 府面前一道绕不过的坎. (一)地方政府举债是提供地方性公共产 品的客观要求 随着中央政府行政决策权的分散和分税 制财政体制的确立.地方政府在财政上自负 盈亏的公共主体特征日益明显.客观上要 求地方政府在经济发展软硬环境的建设,经 济秩序的稳定和维护以及可持续发展战略的 落实等方面发挥更大的作用.但是,由于分税 制财政体制改革后,中央政府逐步加大财政 集中力度,据近几年资料显示,中央财政收入 所占的比重大约为全国财政收入的55— 60%,中央承担的事权大约只有30%,地方政 府财权与事权不对称的矛盾比较突出.按照 公共财政理论.地方政府提供地方公共产品 所需资金,提供纯公共产品(如行政支出等) 主要是依靠税收来筹集.而提供准公共产品 (如收费的高速公路,跨江大桥等)一般是依 靠税收和准公共产品的收费收入筹集资金. 当地方政府财力不能满足一些对地方经济发 展能产生重大推动作用的资本性项目投资需 求时,举债就成为一种现实选择.地方政府采 用借款机制筹措资金,有助于实现这些资本 性项目的收益和成本的内部化,提高政府活 动效率,总体上符合公共产品受益公平原则. (二)地方政府举债是经济体制转轨时期 的必然现象 目前,我国正处在从计划经济体制向市 场经济体制转变过程中,旧的体制正在被打 破,新的体制尚未完全建立.政府与各方的利 12? 益关系还没有调整到位(主要包括政府与企 业,政府与市场,政府和政府之间的利益关 系).加上传统计划经济体制的制度惯性和路 径依赖.地方政府职能出现了越位与缺 位并存的现象,政府债务凸现.同时,我国的 市场经济是属于政府推动型的市场经济.地 方政府的推动行为具体表现为两大特征:其 一 .促进地方市场发育.主要包括培育市场主 体,制定市场交易规则,最终实现市场在资源 配置中的基础性作用.其二,引导当地产业升 级.在国家产业政策范围内,制订出具有前瞻 性的地区经济发展战略.引导当地产业升级; 通过加大基础行业,高技术产业和垄断性行 业的投入.从而加快地方经济的发展.地方政 府在履行其两大职能的过程中,需要大量的 资金支持,在财力不足的情况下,举债就成为 一 种必然的现象. (三)地方政府举债是弥补市场缺陷的必 然要求 根据萨缪尔森的观点.即使在市场体系 完美地起作用时.在政府和市场的边界上仍 然存在一些单纯依靠市场或政府都不能很好 地解决的问题,这些问题主要是由中央政府 制定出一系列的短期宏观经济政策,收入分 配政策以及中长期的产业政策和区域布局政 策来加以调整.tt!~7y政府贯彻执行这些政策 所需资金,除中央专款补助外,大部分要地方 政府自行配套解决.在地方财力有限和融资 渠道不很畅通的情况下,举债便不可避免. 二,南通市政府债务分析 南通作为江苏中部经济最发达的地区. 当前正面临着融入长三角.实现与上海零距 离接轨的发展机遇期,为此,近几年南通市加 快了基础设施改造和建设的步伐.加快了当 地的城市化进程,改善了城市面貌,提高了城 市品位,提升了区位优势,打造了城市品牌, 为实现地方经济,社会的跨越式发展奠定了 较为坚实的基础,也为南通真正实现融入苏 南,接轨上海,将区位优势转变为现实竞争力 优势创造了条件.经营城市需要巨大的资金 支持,但提供公共服务和公共产品实行的是 谁收益,谁投资的原则,在分税制的财政体 制下,地方政府的财力极其有限,而需要投入 的资金越来越多,举偾就成为地方政府筹措 建设资金,缓解财政资金供需矛盾的有效方 式.南通市各级地方政府近几年中因此积累 了一定的债务.再加上其它类型的债务,已经 构成地方政府很大的负担. 如何客观,公正评价近几年来急剧膨胀 的地方政府债务?现在有一种比较流行的观 点认为:地方政府债务的急剧增长主要是地 方领导大搞政绩工程,不切实际/Jnl~城市化 进程形成的.我们通过对南通市各级政府债 务进行了系统分析后发现.实际情形并非如 此.当前地方政府债务的成因或类型是极其 复杂的.就南通市而言.归纳起来主要包括以