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行政执法人员在行政诉讼中的角色定位 作者：吕尚敏（浙江工商大学法学院）原载：《湖北社会科学》2010年第9期 摘要:我国法律并未对行政执法人员参与行政诉讼时的角色定位作出明确规定。实践中,行政执法人员常常被排除在诉讼程序之外,有时也以诉讼代理人或证人的身份出庭。行政执法人员在诉讼程序中的角色缺位与错位既不符合法理逻辑,也给行政案件的事实调查和纠纷解决带来了消极影响。行政执法人员在参与行政诉讼时应被定位为被告的诉讼代表人,并应以适当的立法方式规定之。 关键词:行政执法人员;诉讼代理人;证人;诉讼代表人 行政执法人员是指在行政行为的实施过程中代表行政主体参与对相关问题的调查、审核或作出决定的人员。广义上的行政执法人员也包括行政首长,但本文主要是研究非行政首长的普通行政执法人员在出庭时的角色定位问题。实践中,行政执法人员的确定可以通过相关执法文书体现出来。例如,行政处罚案件中的立案审批表、询问笔录或是当场处罚决定书等,都有本案相关经办人员的签名记录。对于行政执法人员参与行政诉讼时的角色定位,我国法律并未作具体规定,实践中作法不一。例如,在有些行政案件的审理中,行政执法人员可能作为被告的委托代理人出庭应诉。而在另外一些案件中,执法人员(例如警察)可能作为证人出庭作证。而在更多的案件中,法庭上或许根本就找不到执法人员的身影。执法人员出庭制度的混乱给行政案件的事实调查与纠纷解决带来了消极影响,迫切需要在法理上澄清相关的理论渊源,并进而完善相应的制度架构。一、角色的缺位依照我国《行政诉讼法》的规定,行政诉讼的被告是行政机关或者法律、法规授权的组织。换言之,行政执法人员个人不能作为行政诉讼的被告。这一规定使得行政执法人员不可能直接以当事人的身份参与到行政诉讼中。国外一些国家的规定则与此不同。在美国,当行政行为难以找到具体的行政机关作为被告时,实施该行政行为的政府官员个人有时也可以直接作为被告。1976年修改的联邦行政程序法在第703节做了规定:“……在没有能够适用的特定的法定的审查程序时,司法审查的诉讼可以对美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提起。”虽然法律在规定三个可选的被告时采用了“或”字,但这个“或”字并不意味着原告只能以其中任何一个作为被告而不能合并。在众议院委员会的记录中这样记载:“当美国的一个机构是真正的被告时,原告应有选择美国、机关以其官方名称或有关的官员作为被告的自由,或者对他们作任何合并。”此外,在美国,下级官员执行上级命令时,原告可以直接将该下级官员单独作为被告。这被1947年的一个判决确定下来。[1]在我国现行体制下,既然执法人员个人不能成为行政诉讼的被告,因而执法者就不是行政诉讼的当然的参与者。由此产生的一个现象便是,代表被告出现在法庭上的人常常并不了解行政的整个过程,尤其是行政过程中的细节问题。而了解行政过程的执法人员却往往并不出现在法庭上。依照我国当下行政诉讼的实践,代丧被告出庭应诉的通常是下列人员：1.行政机关法制机构的工作人员。在我国,县级以上行政机关都设有专门的法制工作机构。它们的基本职能就是负责本机关中一切与法律直接有关的事务,其中就包括参与行政诉讼的应诉工作。此外,县级以上政府的工作部门通常也设有类似的机构,尤其是行政执法权较大的政府部门,如公安、工商、交通、环保等机关。在此情形下,我国行政诉讼的应诉工作大多被移交给法制机构的工作人员,而不是由行政行为的经办人员来直接承担。2.律师。在一些重大、复杂疑难的案件中,政府法制机构的工作人员常常难以独自承担案件的应诉工作。在此情形下,行政机关就会聘请律师(或是本机关的常年法律顾问)来共同负责案件的应诉工作。此外,在一些尚未设置法制机构的行政机关中,应诉工作通常也被委托给律师来完成。3.行政首长。近年来,由于行政案件的应诉工作并不令人满意,有些被告甚至将缺席法院审判作为一种经常性的应对策略而拒不出庭应诉。这往往导致原告的不满,也容易影响案件的审判质量。从某种角度看,这实际上也是无视司法权威的一种表现。这种情形的存在际上也损害了行政机关自身的形象。在此情形下,我国许多地方均制定了一些规范性文件,要求行政首长对于部分行政案件必须亲自出庭应诉。[2]当然,行政首长亲自出庭应诉的案件在数量上并不多,此举更多地是一种形式性的宣示,试图表明行政机关对于法律、法院和司法的尊重。4.其他人员。由于法律对受委托出庭应诉的人员并无明确的限制,因而被告对此享有广泛的选择权。实践中，一些行政机关或法律、法规授权的组织也可以委托其他一切不被法律所明文禁止的人员出庭应诉。常见的包括本机关中除执法人员外的其他工作人员,或是其他具有一定法律知识的法律工作者等。除了上述几种被告出庭应诉的情形外,我国行政诉讼中也经常可以看到被告席上空无一人的情景。一些行政机关基于各种原因,例如,自恃行