场转型中国有企业与环境监管中立性-社会发展研究.PDFVIP

市场转型中国有企业与环境监管中立性① ———以大型国有石油石化企业为例 黄冬娅　杨大利 提　要：在市场转型和监管国家建设的过程中，计划经济体制下国家与国企互 为垄断和依赖的父爱主义传统发生了深刻的改变，国家的监管目标与企业的利润导 向发生了重要的分歧。聚焦于石油石化产业的环境监管，本文力图揭示中国监管国 家面对的独特挑战以及国有企业影响监管中立性的机制。在对国有石油石化企业的 环保监管中，与西方的监管捕获以及非公企业依靠非正式关系和财税依赖来获取影 响力不同，国有企业作为国家内部人可以利用其体制内的地位直接主导标准制定、 适用法外之规则、以专业人员内部人圈子影响环评，并且相对于非公企业与地方政 府的关系，它与地方政府的博弈更加政治化。进而，国企的影响力并不意味着它们 能以其体制资源支配国家，恰恰相反，它意味着政治权力和权威仍最具支配性。不 断弱化国有企业的政治身份，不断推动基于普遍主义和法治的监管理性化才将有助 于中国监管国家中立性的发展。 关键词：环境监管　监管中立　国有企业　监管捕获　政企关系 对于中国环保监管问题，已有研究特别关注两种力量的影响。一种力量是环保 监管部门本身。研究者认为，虽然中国的环保监管不断完善，地方环保监管不断强 化，许多地区的环境已不断改善。但是，环保监管仍存在相当多不足。比如，监管 法规不完善，监管机构权力受限、资金短缺、设备落后、专家和人力配备不足等 （Ｓｉｎｋｕｌｅ，１９９５；Ｍａ＆Ｏｒｔｏｌａｎｏ，２０００；Ａｎｄｅｒｓｓｏｎ，２００６；Ｔｉｌｔ，２００７；Ｌｏｅｔａｌ， ２００９）；监管机构内部仍存在代理人监控问题，充满了讨价还价和博弈 （周雪光、 练宏，２０１１，２０１２）；监管执行具有相当的选择性，环保监管机构的自由裁量权相  本文受广东省青年珠江学者计划、中山大学２０１７年度高校基本科研业务费青年教师重点培育项目资助 ① （主持人：黄冬娅，项目编号：１７ＷＫＺＤ２３），同时是教育部人文社科重点研究基地重大项目 （主持人：黄 冬娅，项目编号：１６ＪＪＤ６３００１０）。 ４７ 社会发展研究 ２０１８３ 当大 （Ｈｕｎｇｅｔａｌ，２０００；ＭｃＡｌｌｉｓｔｅｒ，２０１０；Ｚｈａｎｇｅｔａｌ，２０１０）；此外，地方政府 对经济增长的追求与环境保护的目标也存在相当的张力，污染企业在地方经济中越 具支配性，地方的环保监管透明指数越低 （Ｇｕ＆Ｓｈｅａｔｅ，２００５；Ｌｏｒｅｎｔｚｅｎｅｔａｌ， ２０１４）。另外一种力量是来自于社会行动者。相对于其他政策领域而言，环保领域 中的公民行动对于政策过程的影响更为显著，甚至有研究者认为，环境保护中的公 民行动挑战了国家权力，打破了封闭的精英决策，推动了政策过程的多元化，构成 了所谓的 “没有民主的政治多元化” （Ｍｅｒｔｈａ，２００８，２００９；Ｓｔｅｒｎ，２０１１）。但是， 更悲观的研究认为，这种影响往往是例外而非常态，公民行动对于环保政策过程的 影响仍然非常有限，难以构成推动环境监管以及政治发展的重要力量 （Ｓｔａｌｌｅｙ＆ Ｙａｎｇ，２００６；Ｌｅｅ，２００７；Ｌｉ，２０１２）。 在这两者之外，企业对中国环境监管的影响亟待进一步地考察。在监管国家形成 的过程中，监管机构相对于监管对象的中立性一直是核心问题，不管是经济监管中防 止利益集团捕获监管机构以谋求其特殊利益，还是社会监管中防止利益集团将成本社 会化，都需要监管机构在一定程度上隔绝或者说独立于监管对象。反而言之，不管是 何种监管，利益集团都试图通过各种方式寻求对于监管过程的影响，甚至捕获了监管 机构。在中国，经济监管和社会监管体系都处于形成和完善阶段，经济发展的热忱仍 然持续和高涨，这些都意味着中国在监管国家中立性方面与其他国家具有相当的相似 性。然而，与成熟市场经济和发展型国家不同，中国监管国家的一个重要特征即在于 庞大的国有企业的存在。无疑，中国的国有企业与非公企业面对着相似的环境监管困 境与问题，并且有观点也认为环保监管没有所有制的区别，也没有专门为国企特设的 法律，甚而国企由于其技术先进和管理规范，环境保护比民企的整