土地使用标准体系亟需修订.PDFVIP

土地使用标准体系亟需修订 2014-07-25 作者：陈基伟 来源: 《东方早报•上海经济评论》 当前，越来越多的人认识到，土地资源等环境容量的刚性制约，已成为影响 上海经济社会发展的关键因素。未来的发展迫切需要将土地资源约束的压力转化 为上海城市创新的动力。面对构建保障和促进科学发展新机制提出的要求，上海 现有土地使用标准体系的一些实施方式、环节程序、更新方法和技术指标还显得 不够完善，相关机制等还需认真探索，与之配套的创新与改革已刻不容缓。需要 我们认真借鉴国内外一些先进国家或地区的做法。 三则用地标准体系案例分析 日本用地分类注重多重属性混合兼容，突出用地复合性、多样性。 国内外土地稀缺的国家和地区都建立了层次分明、管理严格的用地标准层级 体系，在用地划分上首先注重对不同层级间用地类别的衔接，其次是突出用地的 功能或规划意向主导，体现出一定的开放性和灵活性；在用地规模使用上，注重 多重属性混合兼容，突出用地的复合性、多样性；在标准体系的实施上，有完备 的配套法律和细致的技术规范作为支撑。 （一）日本 1 日本土地为私有制，全国土地中私有土地占57%，但对公用事业政府一般可 按照征用制度进行征地。私有土地交易采用审批制度，管理非常严格。在土地价 格确定方面，采取公示地价制度。 1.用地分类体系。日本的土地分类体系层级相当分明，国土按照特性及规划 目标划分为都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域和自然环境保全地域 5 类地域；对其中的都市地域，用地又分为15 类，当中的用途地域是城市规划 的核心区域；用途地域又细分为Ⅰ类居住专用区、Ⅱ类居住专用区、普通居住区、 邻里商业区、商业区、准工业区、工业区和专用工业区8 类,分别对建筑物的用 途、高度、容积率、建筑密度作了详细的规定和限制，最大程度地确保了土地私 有制下的城市环境质量水准。 日本还做到了两者较好结合，如不同级别对应不同审批主体，层层放权，提 高了各级政府的效率，也降低了地方政府开发时的盲目性。独到的是，日本的市 政、公共设施等用地已优先规划，但并未纳入用途地域的范畴。其设施规划自成 独立系统，优先划定并作为强制性要求叠加在其他用地区划之上。如市政、公共 设施的类型包括道路交通、公共开放空间、市政设施、水利设施、教育文化、医 疗与社会福利和其他。对每一类型的包含开发项目也做了具体规定，如公共开放 空间的包含开发项目有绿地公园、开放空间、游憩广场、墓地等，市政设施的包 含开发项目有水厂、给水、排水、污水厂、电力、燃气、垃圾焚烧等。日本在实 施层面也由政府直接强制管理，因此强化了对土地资源配置，并提高了城市设施 使用效率。 2.土地使用标准。日本土地资源十分稀缺的国情和土地私有制度，决定了其 土地利用非常节约集约，建设设计紧凑，如城市道路的自行车人行道一般采用混 行；并非常重视地下空间资源利用，如在办公大楼下建变电站和下水泵站，地下 商业街连接地铁车站等；以及周密做好规划前期调研，反复听取民意并日臻完善。 日本虽无有关土地使用的系列标准，但对交通、绿化、城市规划建设等均有完善 的法律体系和细致的技术规范做支撑，具体由国家层面的道路法、城市规划、都 市绿地法、驻车场法、河川法、下水道法和建筑基准法等组成。 同时，用地分类注重多重属性混合兼容，突出用地复合性、多样性。一是强 调“最小干预”的政府调控原则，为兼容性较强的用地分类管理预留足够弹性空 间。如突出用地功能主导，“工业区”区别于“工业专用区”允许在区内进行居 住、商业开发，其中以轻工业和服务设施为主的准工业区兼容度最高。二是地方 政府通过制定符合自身实际的“建筑用途兼容控制导则”作为补充，强调整体规 划前提下的用途控制指标调整，突出土地与地上物的复合利用。三是政府通过“划 线”制度来明确未来10 年城市开发建设的区域，达到防止城市无序蔓延、控制 城市形态的目的。 （二）新加坡 2 新加坡也是典型的人多地少、寸土寸金的国家。土地为国有和私有的混合所 有制度，其中国有约占87%，私有约占13%。政府实行强制性的土地征用政策， 是为数不多的将住宅、商业和工业区用地全部纳入征地范围的国家。国有土地出 让的使用权一般是99 年，特别情况有30 年或60 年。 1.用地分类体系。新加坡用地