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PAGE PAGE 3 政府投资项目应禁止以BT方式发包 近日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室发出了《关于对工程建设中挂靠借用资质投标违规出借资质问题进行专项清理的通知》，要求对无资质证书的企业、个人或者有资质证书的企业通过各种途径和方式，利用其它企业的资质及名义投标或承接工程，通过出让、出借资质证书或者其他方式，允许其他企业和个人以本企业名义投标或承接工程等行为进行清理和查处。由此，笔者认为应当借此机会，明确禁止政府投资项目以BT方式发包。 近年来，一些地方政府和部门要求建筑业企业以带资承包的方式建设新的工程项目，同时也有一些建筑业企业以承诺带资承包作为竞争手段，承揽政府投资项目，并美其名曰为“BT项目”。笔者认为，BT项目不同于BOT项目，本质上是施工企业垫资代政府部门建设的工程项目，属于国家严禁的政府投资项目使用带资承包方式进行建设的行为，往往会形成资金风险，导致非法转包、拖欠工程款和农民工工资等情况，干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序。 一、BT项目与BOT项目有本质的区别。 众所周知，BOT项目是指政府通过招投标将项目的特许经营权给予投资商，投资商成立专门的项目公司，由项目公司根据施工图纸及政府的要求在规定时间内筹资、建设，验收合格后由项目公司按照合同条款运行收费，特许权期满后投资商将项目及其资产无偿交给政府，投资方的行为本质上属于投资获利行为。因此BOT有的解释为build－operate－transfer（建设－运行－移交)，或者build-own-transfer（建设－拥有－移交），也有些项目干脆明确为BOOT项目，也有些项目派生为BOO项目。 显然，BT是BOT的一种演变，即Build-Transfer（建设－转让），本义是政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。与BOT项目相比，最大的不同是少了一个“O”，而是否拥有所有权、特别是经营权，正是二者的本质区别之所在。BOT项目中，作为投资方的企业拥有建设单位的身份或实际地位，在特许期内对BOT项目依法实际享有建设单位的权利和承担建设单位的义务。而BT项目尽管在表现形式上具有一定的投资属性（如较高的垫资利息回报），但由于投资方对垫资项目不享有所有权，仅仅是按建设工程施工合同约定完成建设任务，并最终已建成工程移交由发包人即建设单位保管，投资方的行为本质上属于施工行为。 二、BT项目不适用政府采购法。 BT项目与政府采购项目虽然在资金来源方面存在一定的相似性，但是由于BT项目属于一种新兴的基础设施投融资模式，政府采购法在立法时并没有将其考虑在内。关键是，根据法律规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。中国各级政府的预算按预算年度编制，负有编制预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度部门预算时，应当将该财政年度本部门政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总，最后由政府报经同级人大审查、找准后才能生效。但是，BT项目的建设与回购期通常会横跨3至5个年度。如果要求BT项目完成按照政府采购模式运作，就意味着预算审批机关需要在当年度对今后3至5年甚至更长年度的预算预先做出批复，这是与预算法等现行法律有冲突的。所以BT项目也不适用政府采购法。 三、国家严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设。 2006年1月4日，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行共同下发了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市[2006]6号）文件，明确要求：今后政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。各级发展改革及有关审批部门不得批准建设资金来源不落实的政府投资项目；各商业银行要据实出具项目开工前的项目资金存款证明；各级财政部门要对工程建设过程中的资金进行监管；各级建设行政主管部门在发放施工许可时要严格审验资金到位情况，对建设资金不落实的，不予发放施工许可证。同时明确：“政府投资项目是指使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体）及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目，视同政府投资项目适用本通知，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。” 从历史沿革来看，1996年6月建设部、国家计委、财政部联合发布了《关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知》，严禁施工单位带资承包工程，建行