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信访工作的新思维与新理念 2013年09月17日 14:52 来源：《中国行政管理》 作者：张宗林 张建明 刘雯 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 　　摘要：本文重新界定了信访工作具有审视公共政策的科学性、反思社会管理体系的科学化构建、警惕社会公众的隐性不满的内在价值，提出有关新时期信访工作的新思维与新理念，阐述了新时期信访工作要承担起接受人民群众监督、引导民主和补充法治的功能，提出理论研究应成为开展信访工作的重要方法，科学化、学科化、专业化、数字化是信访工作创新的重要范畴，推动信访工作从表层汇总型信访向深层剖析型信访转变，从实务操作型信访向理论研究型信访转变，从参与保障型信访向服务决策型信访转变应成为信访工作的重要目标。 　　关键词：信访工作；公共政策；隐性不满；社会管理 　　作者简介：张宗林，中共北京市委、北京市人民政府信访办公室副主任；张建明、刘雯，北京市信访矛盾分析研究中心研究人员，北京100743 　　一、新时期信访工作形势的再观察 　　（一）信访工作内容的新情况 　　根据信访实践，我们愈发感觉到信访内容出现了新情况和新特点，而这些新情况和新特点都是先前感受不到或感受不明显的。 　　一是信访越来越与经济发展的速度和模式相关。信访问题伴随着经济社会的发展而产生，又伴随着发展而解决。在经济社会发展过程中，传统粗放型经济发展模式容易造成资源枯竭、环境破坏等一系列社会问题。经济发展对土地资源的过度依赖，会引发违法占地、土地征用和房屋拆迁等多种涉及土地的信访事项。同时，当社会发展滞后于经济发展时，会引发收入分配、教育、医疗、社会保障等信访问题和社会矛盾。 　　二是信访越来越和公共政策的制定与执行相关。通过信访窗口我们发现，有些公共政策较多地注重促进经济发展而忽略了社会公平正义，而有些政策在制定时缺乏战略性研究，缺乏连续性和稳定性，没有形成科学合理的政策体系，缺乏配套性和协调性，没有形成损益补偿等衔接和配套机制，政策执行后出现了一系列问题，成为触发社会矛盾的政策因素。 　　三是信访越来越与环境保护相关。近些年来，随着经济社会和大众传媒的发展，人们对生态环境的关注越来越强烈，对与自身健康相关的环境质量的要求和关注度普遍提高。重大化工项目的开工、高压线的架设、垃圾焚烧厂的选址等都成为人们目光聚焦点。此类信访问题往往涉及人数众多，如若处置不妥，极易引发群体性事件。 　　四是信访与国家的社会保障体制越来越相关。目前，社保类问题在信访事项中位于前列。2012年北京市社会矛盾指数报告显示，医疗、教育和社会保障的重要性有所上升。2013年“两会”前夕，人民网和人民日报政治文化部对最受关注的十大热点问题对网民进行调查，社会保障高居榜首。［1］这表明转型期人们更加关注个人自我发展以及医疗、养老等保障性资源的分配, 对社会保障的需求持续增长。 　　（二）信访工作内容的新特点 　　一是诉求原因上，由“直接侵害”向“间接侵害”转变。一些基层政府在执行政策过程中，由摊派、收费、截留等“直接侵害”行为向虚报、冒领等手段骗取国家资金的“间接侵害”行为转变。“间接侵害”虽然并不会直接侵害到某个人或某一户的利益，但却是对整个群体的侵害，问题一旦暴露或被群众察觉，极易引发“聚合性”矛盾，进而演变成群体性事件。 　　二是诉求目的上，由“维护权益”向“谋取利益”转变。一部分信访人通过闹访、扬言、择机上访、极端行为等方式与政府博弈并力图从中谋取利益，甚至个别地方出现职业上访人介入群众利益纠纷，形成上访产业化倾向。同时，上访人的合法诉求和无理要求并存，相互攀比和谋取利益现象突出。 　　三是表达方式上，由“显性表达”向“隐性不满”转变。2011年某市涉农问题调查中很多基层干部表示当前群众对干群矛盾呈现出由“显性表达”向“隐性不满”变化的倾向。过去群众愿意表达内心的矛盾和真实想法，现在则郁积在心中，或是在私下小范围抱怨、认为同政府“说了也白说”。隐性不满并不是公众不期望问题的解决，而是对政府信任的降低、对领导干部的失望与疏离，需引起高度重视。 　　二、新时期信访工作价值的再审视 　　（一）审视公共政策制定的科学性 　　通过信访窗口，我们发现部分信访人员属于现行政策外的“逸出群体”。所谓逸出群体是指政策法规在调整社会资源配置时，不符合现行政策或政策缺失时缺乏救济途径的群体。他们不愿意接受这种对自身的不利后果并力图改变，因此会选择持续上访。这给我们的启示是信访问题的产生与公共政策具有很强的关联性，应认真考量和反思政策的科学性。 　　一是公共政策在考虑绝大数人的利益的同时，也应照顾到少数人的利益。公共政策不能以维护绝大数人的利益为由，忽视少数人的利益。在制定社会政策的时候，可以不考虑个体的差异，但是必须要考虑到群体之间的差异。在制定