建立我国地方公债制度的构想李齐云郭琳.pptVIP

建立我国地方公债制度的构想 李齐云 郭琳 一、问题的提出：地方公债制度的建立已不可回避 从国际上看，大部分国家允许地方政府发行债券，地方公债已成为当今世界各国地方政府广泛采用的筹资手段，用以解决地方财政不平衡的矛盾。如日本，地方公债收入占全部债务收入的1／3，1986年，日本地方公债发行规模达6.6兆日元，占当年地方财政预算的12.5%。法国的法律明确规定地方可自主发行5亿法郎以下的债券，5～10亿法郎应报告中央政府，10亿法郎以上应由中央审批，同时，地方政府发行债务所得必须列入当年预算收入，清还本息列入预算支出，国家审计院有权对举债情况进行检查。 根据我国国务院有关规定，地方政府不得发行地方公债。原因一是考虑地方政府的组织不够独立，与中央政府的关系特别是财政关系无法隔断，容易形成地方借债规模失控而需要由中央政府弥补的现象；二是担心地方发行公债会减少社会资金流向中央政府公债的数量。但事实上，我国现在有些建设债券已具有地方公债的性质 * * 地方政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分级财政体制下各级政府应有的财权，这是几乎所有实行分级分税财政体制国家长期实践得出的经验。目前从我国地方财政运行的现实矛盾上看，一方面按照市场经济条件下政府财政职能的客观规定性，各级地方政府面临着艰巨的基础设施建设任务，这些建设都是应当由各级地方政府提供的公共产品，是地方政府份内的事； 另一方面地方政府缺乏必要的筹集资金的能力和权力，由于财力匮乏，各级地方政府没有能力充分地提供这些公共产品。为此，有的地方无可奈何的继续“欠账”，有的地方则不切实际地“把公共产品推向市场”。最近几年，中央政府为加快基础设施建设、扩大投资需求而发行了特殊公债，并将其中一部分转借给了地方政府。目的在于既保证债务规模的控制，又满足地方政府基础设施建设需要；既达到扩大财政调控经济、刺激内需的力度，又不突破“地方不许发债”的规定。但是这种国债转贷的做法只能是权益之计 二、地方政府发行公债的理论依据——时期受益原则 就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，具体包括三重含义：人际受益原则，由受益的个人分担地方公共产品的成本；辖区受益原则，由受益的辖区分担地方公共产品的成本；时期受益原则，由受益的不同时期分担地方公共产品的成本。 在上述三重含义中，人际受益原则是最基本的含义，因为辖区受益原则和时期受益原则，归根到底也是人际受益原则，要落实到受益的个人；而辖区受益原则和时期受益原则由于分析的侧重点不同，在研究与决策地方财政的行为时有不同的应用。例如，在研究与决策各级政府之间公共产品提供的责任时，通常必须考虑辖区间受益原则，而在考虑财政资金的合理来源时，往往必须考虑时期受益原则，而恰恰是这一原则的应用为地方政府举债提供了基本的理论依据。 根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之，公共产品成本的形成应当考虑整个受益期，公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。 一些公共产品的受益期则及于多个财政年度，这类产品通常被称为资本项目，相应的开支被称为资本性支出， 按照时期受益原则的要求，提供这类产品的成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，这就客观上要求有一种能够将成本负担向后递延的分担方式。地方政府发行公债，特别是发行中长期公债正好满足了这一要求，因为这类公债的偿债负担只是在未来年度才得以形成的，只要债务的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一机制将项目利益和成本内部化而提高地方政府活动的效率。 可见，时期受益原则为社会进行公共产品供应决策提供了一种将成本与效益进行比较的权衡机制，并使公共产品的受益与成本分担在时间上实现了对称性，保证了地方政府决策不至于过分偏离有效率的状态。不仅如此，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照时期受益原则分担在不同时期的受益者身上。 三、建立地方公债制度的财政体制基础——分级财政体制 根据公共财政理论，为了保证地方政府有效率地提供地方性公共产品，客观上要求在中央（联邦）政府与各级地方政府之间建立规范的分级财政体制，这一体制的核心是要求在合理确定和明晰各级政府事权的基础上，实现事权与财权的统一。 地方政府的事权主要是有效地提供本地区居民所偏好的各种公共产品，如提供基本的行政服务，保持本地区社会秩序的稳定，地方公共基础设施的充足供应等，而与此相应的财权则包括有限制的各种地方财政收入的征免权等，如税收的课税权与减免权、公共收费的制定权与调整权以及地