城市规划体系变革的方向对两规合一的思考杨亮.docVIP

北京规划建设 85 RESEARCH 研究 自1986年国土管理局成立以来,自上而下的 国土管理体系“画地为牢”,限制了城市的发 展范围,对城市规划管理体系造成了极大的冲 击 1。特别是最近十多年,国土部门政策的日益 强势使得城市规划在城市土地使用的引导控制方 面受到了极大的约束,对城市规划部门的实际地 位造成了很大的负面影响。在媒体和公众意识 里,我国城市规划指引下的城镇化发展占用了 大量耕地,而规划部门则成为耕地减少的众矢之 的 2。毫无疑问,为了适应我国城镇化的飞速发 展,为了克服当前国土、规划职能部门分割所带 来的种种问题,规划体系的变革迫在眉睫。那 么,其方向何在?近来,城市总体规划和土地利 用总体规划“两规合一”的实践工作在上海、武 汉、广州、深圳等城市陆续开展 3-5,给了我们诸 多启示。这种尝试究竟对规划工作有着怎样的作 用?作用多大?本文试就此做出研究。 耕地减少原因与“两规”编制思路分析 耕地减少的实质原因 长期以来,我国的耕地资源数量总体上呈下 降趋势:2001年至2008年的8年中,我国的耕地 面积由19.14亿亩锐减至18.257亿亩,平均每年降 低0.11亿亩 6。表面上看,城镇化进程的重要标志 就是土地性质由农用地转变为城镇建设用地,城 市规划部门应为耕地减少承担责任。但事实真是 如此吗? 造成我国耕地减少的主要因素有四类:农业 城市规划体系变革的方向