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浅谈如何建立和完善城市土地储备制度 目前我国的土地收购储备，主要是政府通过土地储备机构将目前分散在各土地使用者手中的土地使用权，以收购、有偿收回或无偿收回的方式加以集中、储备后，再以招标、拍卖、挂牌等方式公开推向市场。 实行土地收购储备制度后，政府对城市土地的供应权不再分散。理论上说，政府可以根据城市产业政策的发展和土地市场的供应情况，灵活掌握推出各类土地的时机和数量。从实践来看，土地收购储备制度至少为房地产企业的健康发展创造了有利环境。但是，实行土地收购储备制度后，土地供给开始带有垄断的色彩。目前全国大部分城市住房价格持续上涨，其间原因多种多样。但也有一些说法，将房价的居高不下归因于地价的高涨，进而归罪于土地储备制度，认为地价高是由于土地招标拍卖所致。实际上房价上涨更主要是因为住房制度改革引致的广阔的市场需求和向上的经济周期。没有实行面向市场经济的改革，没有因住房制度改革等造就的巨大需求，仅靠土地公开出让是无法卖出高价的。 笔者认为，目前我国土地收购储备制度实施中主要出现以下几个问题： 一、部门间的协调问题。土地储备涉及面广，需各部门密切配合，目前主要是规划及司法部门之间的协调对土地储备影响最大。一是许多城市规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收购储备增加风险，也制约了土地资源的高效利用；而是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人因债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失效，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交地，给政府储备土地造成困难。 二、土地使用权人引发的问题。这是土地储备工作能否顺利实施的一个重要因素，主要存在以下几方面问题：企业使用土地的权属、界线、经营情况复杂，相关单位之间存在权属和界线争议、多种用地类型交错的现象；企业隐瞒事实，漫天要价；企业主管部门不配合问题，这些都影响土地储备进度。另外还有土地资产违法转移，现土地使用权人不办理土地有偿使用等手续的情况下，以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途，在原土地上开门面设店铺，用于商业、服务业等用途，导致国有土地资产流失。由于此部份土地具有零散、隐蔽、经营状况复杂等特性，查起来难度较大。 三、土地储备工作者存在问题。主要是土地储备工作者全局意识不足和服务意识差。目前在土地储备的运作中片面追求经济效益成为主要目的，和土地储备“规范调控土地市场、保护合理利用土地资源”的初衷相背离。工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，和土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习、观念和业务水平跟不上时代发展等现象，成为制约土地储备工作的一大因素。 四、土地储备资金来源单一。目前大多数城市储备土地资金主要来源于银行贷款，这种单一的资金来源渠道，虽能满足当前土地储备的需要，却未形成有效地资金筹措机制，利息高，土地成本大幅增加，既存在较大风险，也难以大规模储备土地。 根据目前城市土地储备制度构建的实践和存在的问题，笔者认为，建立和完善我国城市土地储备制度，关键要建立起土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地储备制度的法律支持体系。 　　　一、建立城市土地储备的市场化运作机制 从总体上讲，城市土地储备运行机制必须符合市场化操作的基本原则。 　1．城市土地储备机制的运作主体 　　建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。据考察，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用的做法大体相同：或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来代理政府行使城市土地储备的有关经营职能。目前，我国不同试点城市土地储备运行主体的形式尚存在一定的差异。如上海市建立了城市土地发展公司，杭州市设立了城市土地储备中心。笔者以为，建立城市土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。可以考虑成立城市土地储备和开发公司这类的中介机构来运作城市土地的储备事宜。城市土地储备和开发公司一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划，另一方面又必须借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运作。 2．城市土地储备机制运行模式 城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备和开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理和开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购、土地储备、土地出让”三个部分构成。