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1129.基于“公平与效率”原则的北京城市规划建设用地资源统 筹配置策略研究 陈 玢 摘 要：本文主要探讨北京市城市规划建设用地资源的统筹配置在提升效率与促进公平上的策略和方 法。文章从对北京城市规划建设用地资源的相关概念解析开始论述，通过梳理北京市剩余可利用城市规划 建设用地资源，判断未来北京城市空间发展的潜力特征，并总结当前北京城市规划建设用地资源配置的突 出问题，从而提出基于“公平与效率”原则的配置理念，最后从提升效率和促进公平两个方面提出北京市 规划建设用地资源的统筹配置策略。 关键词：北京 城市规划建设用地资源 公平与效率 资源配置 策略 1 引言 城市规划的核心任务是城市空间资源的统筹安排，规划建设用地是最重要的物质载体， 用地上所承载的人口、资本、公共物品、公共设施等是城市空间经济社会活动的基本空间要 素。国际大都市发展的历史经验表明：城市规划建设用地资源配置的空间均衡、社会公平、 科学合理不仅影响着城市规划建设用地的利用绩效，而且直接影响着城市总体规划战略目标 实施的成败。因此，城市规划建设用地资源的统筹配置是城市规划最关键的任务之一。 目前，北京城市规划建设用地资源配置主要采用国家计划调控、市场自发调节或者两种 方式相结合的形式，配置过程是北京市各种城市利益组织之间竞争、合作、冲突等博弈的过 程，受到“自上而下”的政府权力影响和“自下而上”的市场动力影响，如何探索出更加公 平、更加高效的北京城市规划建设用地资源统筹配置的技术层面与管理层面的方法就显得十 分重要。 在此背景下，北京市规划委员会委托北京市城市规划设计研究院按年度滚动开展关于 “北京市年度规划建设用地资源综合利用策略”的研究工作，在一系列关于北京城市规划建 设用地资源潜力评估、规划建设用地实施评估、年度综合利用策略研究的工作基础上，对北 京城市规划建设用地资源综合利用策略的方法进行了探索。本文是笔者在参加该项工作中对 北京城市规划建设用地资源配置方法的思考与总结。 2 解析北京城市规划建设用地资源 2.1 北京城市规划城市建设用地 目前，北京城市规划建设用地是《北京城市总体规划（2004 年-2020 年）》中所确定1650 平方公里的用地，人均建设用地控制在 105 平方米，将总用地规模分解到总体规划确立的“中 心城-新城-镇”的城市规划建设用地空间格局中，为中心城城镇建设用地规模约778 平方公 里，新城城镇建设用地规模约640 平方公里，镇及城镇组团城镇建设用地规模约212 平方公 里。 2.2 北京城市规划建设用地资源 城市规划建设用地资源是指剩余可 以利用的城市规划建设用地，包括了城 市中可以用来开发建设、更新改造以实 施规划的所有由城市规划确定的城市建 设用地。依据规划实施状态可以将城市 规划建设用地资源分为可储备规划建设 用地资源和储备库规划建设用地资源 （后者指正在进行一级开发并纳入土地 储备库但还未形成供应的建设用地）。 经过梳理统计，至2011 年上半年， 北京未来可开发建设的城市规划建设用 地资源约 489 平方公里，约占总体规划 确定的规划建设用地总量（1650 平方公 里）的 30% 。其中，可储备城市规划建 设用地资源约为315 平方公里 ，储备库 资源 （即正在进行一级开发的资源）总 量174 平方公里 。可储备和储备库中的 北京城市规划建设用地资源的比例约为 1 图1 北京城市规划建设用地资源分布示意图 6:4 。 （见图1） 3 未来北京城市空间发展潜力的主要特征 北京市剩余可利用城市规划建设用地资源反映了未来北京城市空间发展的潜力特征。对 于微观层面的单个可开发建设城市规划建设用地，其地上的信息属性包括可利用建设用地的 自然地理特征、规划条件特征、实施成本与收益特征、地上容量（居住人口与就业岗位）特 征、优劣特征等，将这些信息汇集至中、宏观层面，我们可以从城市规划建设用地资源的总 量、结构、布局、容量、效益、优劣六个方面，对北京城市未来发展的空间支撑潜力进行系 统而全面的分析。通过梳理分析，可以总结出未来北京城市空间发展潜力的主要特征为以下 几个方面： 3.1 资源稀缺且实施难度大 2004 年北