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PAGE PAGE 10 国有及国有控股中央企业和金融企业 “小金库”问题处理处罚指导意见 为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将“小金库”问题处理处罚和责任追究工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，根据现行法律法规和有关文件精神，中央治理“小金库”工作领导小组办公室(以下简称办公室)研究起草了《国有及国有控股中央企业和金融企业“小金库”问题处理处罚指导意见》(以下简称《指导意见》)，供处理处罚或办理移送时执行，并供各省(区、市)参照执行。本《指导意见》所称国有及国有控股中央企业和金融企业包括由国务院国资委管理的、由国务院部门或机构管理的、各全国性人民团体管理的国有及国有控股企业，以及由银监会、证监会和保监会监管的国有及国有控股银行类、证券类、保险类金融企业。 　　一、“小金库”的概念和认定 　　根据《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号)(以下简称《意见》)、《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》(中纪发[2010]28号)(以下简称实施办法)和《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》(以下简称《试点方案》)的规定，本次治理所说“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。 　　与以往“小金库”概念相比，这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿；二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金(含有价证券)及其资产；三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。 　　认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。所谓单位账簿是指《会计法》规定的本单位会计账簿。 　　《会计法》第三条、第十五条、第十六条、第十七条等规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。《会计法》及其有关规章制度对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求： 　　第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一的会计制度，依据《会计法》第五十条规定，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。 　　第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。 　　第三，不得违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。 　　第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账簿应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人(会计主管人员)在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合《会计法》和国家统一的会计制度的规定。 　　需要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，应按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度及有关党纪政纪规定和国家法律法规进行处理处罚。 　　需要特别强调的是，“小金库”不是法律用语。因此，各有关部门要根据各自执法依据，如《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《金融违法行为处罚办法》、《证券法》、《期货交易管理条例》、《证券投资基金法》、《保险法》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”、“账外经营”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。 　　二、处理处罚的基本原则 　　(一)依法依纪，宽严相济原则 　　坚持依法依纪、宽严相济的原则是《意见》、《实施办法》和《试点方案》的明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以事实为依据，以法律法规及有关政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽或从严。“小金库”问题处理处罚的宽严关键看“小金库”的设立时间、资金来源、设置手段、使用用途和发现方式。 　　(二)统一政策，分别处理原则 　　“小