美国土地开发者负担政策及其司法审查议题-环球法律评论.pdf

介绍与评论 美国土地开发者负担政策及其司法审查议题 ———基于规制国家的视角 卢　超 　　内容提要：开发者负担制度作为美国土地规制政策中的重要规制工具，其实现了公共建 设任务由国家转移至私人开发主体的制度功能。但是，从司法审查的角度而言，开发者负担 制度尽管具备诸多规制国家层面下的制度优势，其将国家义务强制转移至私人的制度特征， 却可能触动联邦以及各州宪法中的“公共补偿条款”，从而构成一种“规制性征收”。据此， 联邦最高法院通过诸多判例生成的标准，亦旨在拘束开发者负担制度这一规制政策的过度 影响。通过考察，实践中这些过度形式化的司法标准并未产生预期的效果，况且考虑州层面 民主过程对开发负担政策的立法拘束，地方竞争压力的替代性拘束效果等等，诸多因素的叠 加将使得司法对于地方土地规制政策的过分拘束显得十分突兀，并且放置于现代规制国家 的大背景下，司法审查在其中扮演的制度角色远没有预想中的那般重要。通过对美国开发者 负担土地政策的梳理，也为当代中国公共设施配建政策的完善，提供了比较法上的借鉴意义。 关键词：开发者负担　规制性征收　规制国家　司法审查　地方竞争 卢超，上海交通大学凯原法学院与纽约大学法学院２００９级联合培养博士研究生。 在现代都市社会变迁背景下，随着行政国家的渐次崛起与给付行政的客观需求，在公共 建设行政领域，地方政府日益面临着提供公共基础设施服务的财政压力。在当代中国诸多 地区的地方政策实践中，通过公共设施配建的模式，将公共绿地与附带交通建设的义务转移 至私人开发主体，譬如，在上海便存在开发单元的建设模式，譬如《关于黄浦江两岸综合开 发的若干政策意见》第二条中便规定，“按项目的性质与规划，将经营性与非经营性项目合 理组成项目开发单元，作为明确开发责任主体的最小实施单位。”同样通过这种开发单元的 方式，将公共建设任务转移至私人建设项目的开发者。更进一步的是，近年来随着保障性住 房的供给压力，在地方层面，各地纷纷以保障房配建的政策模式，在商业土地出让时，区域内  感谢上海交通大学凯原法学院朱芒教授主持的“都市法读书会”上诸位师友对文章的批评建议，在此一并感谢，当然文 责一概自负。该文为上海市哲学社会科学规划课题“给付行政背景下中国住房保障法律制度研究”（课题批准号： ２０１１ＢＦＸ００８）的阶段性研究成果。 ·１１８· 美国土地开发者负担政策及其司法审查议题 〔１〕 配建一定比例的保障性住房，以此，将保障房的建设任务附加至商品房建设开发主体。 当然，这种额外附带义务的增加也引发了诸多争议。尽管在实践中上述各类制度体现出纷 繁复杂的外观形态，但在内核上却分享了共同的核心特征，即是将公共设施建设的国家义务 转移至私人开发主体，通过市场机制来履行承担传统的公共任务。从比较法的角度进入，这 种公共建设义务的私人移转模式在域外也大量存在，并且其中最早出现，也最为典型的代表 〔２〕 性公共政策便是美国的开发者负担制度， 对于该制度的一个最大疑问便是，公共建设义 务被强制性转移至私主体，如何保证这种强制附加义务的合法性与合宪性？置于规制国家、 行政国家变迁的大背景下，开发者负担制度是否反映了财产权的内涵发生了相应变化？司 法审查是否如同传统理解的那般，通过司法审查标准的续造保证了开发者负担规制工具的 合理性？在民主过程、地方竞争压力等诸多制约因素中，司法审查在其中的地位究竟如何？ 带着这些问题，下文将通过比较法梳理的方式，对于这些问题进行进一步的回答。 一　开发者负担政策的形态演变与制度功能 （一）开发者负担政策的制度渊源与传统形态 按照传统意义上的理解，在美国２０世纪早期，随着都市开发的扩张，对于附带的城市公 共服务设施的公共需求也不断增强，地方政府有责任承担道路交通、供水、排污等基础公共 设施的建设义务。一般意义而言，公共基础设施的建设资金一般主要来 自地方税收支出 （尤其是财产税），同时地方也能够获得联邦层面的项目资助。在公共建设与私人开发领域 之间，可以较为清晰的划出一条“国家———市场”的分界线，亦即市场