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五保供养政策的历史传承与制度创新 王先进 安徽师范大学社会学院社会工作 专业讲师 肇始于1956年的农村五保供养政策至今已有50余年的发展历史。在这50年间五保供养政策经历了数次的调整和变动尤其是今年2006国务院《农村五保供养工作条例》的出台标志着我国农村五保供养工作迈上一个新的发展时期。因此回顾和总结这段历史是非常必要的。本文即立足于此主要从政策文本的层面对50年来我国农村五保供养政策变迁的历程进行探讨和分析而对于这期间五保供养政策的具体实施情况限于篇幅将另文探讨。 五保供养政策是政府或社区对农村无法定抚养人或扶养人、无劳动能力、无生活来源的老人、孤儿和残疾人实施供养的政策它不但是我国传统农村社会救济政策中一项经常化和制度化的措施也是今天构建农村社会保障体系中的重要一环。从历史发展的进程来看我国五保供养政策随着农村社会经济体制的变革大体经历了三个不同的发展阶段1956年到1978年的形成和发展阶段1978年到2000年的调整和整顿阶段2000年到2006年的深化改革阶段不同的发展阶段具有各自独特的特点。 一、五保供养政策的形成和发1业生产合作社时期的五保供养政策 1956年我国社会主义改造基本完成国民经济在“第一个五年计划”的指导下很快得到了恢复和发展人民生活水平大幅度提高。在农村伴随着多年来的农业合作化运动农业生产合作社作为新型的农村集体经济组织在全国范围内普遍建立到1956年底约90的农户参加了农业生产合作社①完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。农村经济的发展和农村集体经济组织的建立为中央政府在农村推行五保供养政策提供了制度上的保证。1956年1月23日中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要草案》中首次把供养农村孤寡残幼写进了农村的发展规划该纲要提出“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人应当在生产上和生活上给以适当的安排做到保吃、保穿、保烧燃料、保教儿童和少年、保葬使这些人的生养死葬都有指靠”这即是后来五保供养政策的雏形。为了落实《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要草案》同年19566月30日第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》对农村五保供养工作有了更为详细的政策规定该章程53条规定“农业合作社指高级社作者注对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员在生产上和生活上给以适当安排和照顾保证他们的吃、穿和柴火的供应保证年幼的受到教育和年老的死后安葬使他们生养死葬都有依靠。” 同时对五保供养资金的来源也作了明确说明“对于完全丧失劳动力历来靠土地收入维持生活的社员应该用公益金维持他们的生活在必要的时候也可以暂时给以适当的土地报酬”14条“农业生产合作社应该从每年的收入当中留出一定数量的公积金和公益金。??公益金用来发展合作社的文化、福利事业不能挪作他用”22条“从扣除消耗以后所留下的收入当中留出一定比例的公积金和公益金。??公益金不超过2”43条。1957年10月25日修订的《一九五六到一九六七年全国农业发展纲要修正草案》中再次重申了这一政策决定在农村实行“五保”“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员应当统一筹划指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排使他们能够参加力能胜任的劳动在生活上给以适当的照顾做到保吃、保穿、保烧燃料、保教儿童和少年、保葬使他们的生养死葬都有指靠”。30条该修正后的纲要后略作修改于1960年4月10日第二届全国人民代表大会第二次会议通过。于是依托于农业生产合作社的五保供养政策初步形成了。 2民公社时期的五保供养政策 1957年底到1958年初农村兴起了人民公社化运动原有的农业生产合作社小社开始逐步合并成人民公社大社。到1958年10月底全国共建立人民公社26578个参加人民公社的农户达到12325万户占全国总农户的99.1基本上实现了人民公社化。在人民公社内土地、大型农具等生产资料归集体生产队所有人民生活的各方面由公社负责包括衣、食、住、行、生、老、病、死、学、婚、育、乐等。随着农村人民公社的普遍建立五保供养政策的推行有了更好的制度基础五保供养工作也开始从农业生产合作社保障转向了人民公社保障并得到了初步发展。人民公社时期五保供养政策主要体现在中共中央有关人民公社建设和组织的相关法规政策中。其中1958年12月中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出“要办好敬老院为那些无子女依靠的老年人‘五保户’提供一个较好的生活场所”强调以敬老院集中收养五保对象。1961年3月的《农村人民公社工作条例草案》建议“有些地方还可以只对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员家庭人口多劳动力少的社员