当前制度框架中地方政府的行为分析.docVIP

2004年 9月 第 26卷 　 第 5期 当 代 经 济 科 学 Modern Economic Science Sep. ,2004Vol 126　 No 15 　　 收稿日期 :2004206221　　 作者简介 :李义平 (1951- , 男 , 陕西西安市人 , 中国人民大学 经济学院教授、 博士生导师。 当前制度框架中地方政府的行为分析 李义平 (中国人民大学 经济学院 , 北京 　 100872 摘 　 要 :已有改革进程和举措 , 使得地方政府不适当地扮演了市场主体的角色 , 并表现出一些不合理现象 , 诸 如一味追求 G DP , 不惜成本追求亮点和辉煌 , 封闭和地方保护 , 短期行为和机会主义等 。文章认为 , 在市场经济的 体制框架中 , 地方政府不应当成为市场主体 , 应将地方政府的角色重新定位和进一步的改革 。 关键词 :地方政府 ; 行为分析 ; 市场角色 中图分类号 :F045. 51　 文献标识码 :A　 文章编号 :100222848(2004 0520047205 　　 新一轮的经济过热和宏观调控 , 使我们不得不 关心在当前阶段的地方政府的经济行为 。 为了避免 我国经济的大起大落 , 建立起健康的内生增长模式 , 有必要从真正的市场经济的要求出发 , 去审视在当 前状态下 , 即各种新旧规则胶合的状态下地方政府 的经济行为 , 并推进进一步的经济改革 。 一 、 　　 我国已有的改革举措和改革进程产生了一个始 料未及的结果 :地方政府不适当地扮演了市场主体 的角色 。 然而 , 这与市场化的改革并不协调 , 并由此 产生了诸多弊端 。 进一步的分析可以发现 , 地方政府当前的角色 形成具有某种必然性 : 1. 强制性制度变革赋予地方政府推进本地市场 化进程的历史责任 , 在推进的过程中使自己不适当 地扮演了市场主体的角色 。 从计划经济到社会主义市场经济的制度变革 , 是诱致性变革和强制性变革的结合 , 是群众与政府 的互动 。 我国幅员辽阔 , 各地情况很不一样 , 在一些 地区天然地孕育着市场经济的基因 , 只要有合适的 “ 放开” 和 “ 不管” , 市场经济就会循着 “ 从犯规到修改 规则” 的轨迹发展起来 。 然而在更多的地方 , 包括那 些拥有市场经济 “基因” 的地区的特定阶段 , 还是需 要唤起民众 , 还是需要地方政府的帮助和推动的 。 事实上 , , 地方政府就 。 这种强 、 树 、 奔走呼号直到直接招商引资 、 经营资本 、 投 资上项目 。 而这些直接从事经营的行为 , 正是市场 主体的行为 。 于是 , 地方政府在推进市场化的改革 中 , 不自觉地扮演了市场主体的角色 。 2. 分权与财政分灶吃饭 , 使地方政府成为市场 主体的制度准备进一步完善 。 中国的改革是从分权开始的 , 此后基本上沿着 这一思路前进 。 分权基于最初对计划经济弊端的成因的认识 。 最先对于计划经济低效的原因的反思是认为计划经 济高度集权 , 其针对性措施是分权 , 在 “摸着石头过 河” 的最初阶段就是给地方和企业分权 。 现在看来 , 对传统计划经济的最初反思只能是分权 , 在其起始 阶段的分权本质上就是改革 。 没有最初的分权式改 革 , 也就没有后来的市场经济意义上的改革 。 1994年的财税改革 , 即财政分灶吃饭的改革 , 使得地方政府拥有了更多的权利和责任 , 这种本质 上属于承包制的改革使得地方政府要提高自己的地 位和谈判力度就必须把经济搞上去 , 而以短期行为 为基本特征的承包制的种种弊端也在后来日益显 现 。 分权制和财政分灶吃饭 , 一方面使得地方政府 7 4 不得不直接拼经济 , 另一方面又为地方政府直接拼 经济准备了相应充分的条件 , 这就是所分之权力 。 于是 , 地方政府成为市场主体就有了相对充分的制 度安排 。 3. 地方政府主要负责人的任命制和以 G DP 的 增长为主要内容的考核使地方政府成为市场主体的 制度准备更为充分 。 迄今为止 , 地方政府主要负责人基本上是通过 任命制产生的 , 具体表现为上级或同级党组织提出 候选人名单 , 交给相关党的代表大会或人民代表大 会进行等额选举或差额选举 。在如此的制度安排 下 , 地方政府主要负责人的职位变迁的主导力量是 上级党委或者其主要负责人 。 长期的计划经济使我国经济低效运行 , 改革开 放的中国人民急需发展经济 。由于种种误解 , 经济 增长被简单地理解为 G DP 的增长 。在一个以经济 建设为全党的中心工作的时代 , G DP 理所当然地成 为对各级领导工作绩效的考核指标 。 任命制加上以 G DP 为核心的考核指标 , 使各级地方政府在不惜一 切手段追求 G DP 的同时 , 完善 。