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第三章 公共受托责任与现代政府审计 第一节 公共受托责任与现代政府审计 一、公共受托责任（Public Accountability）的产生 这里所说的受托责任是对公共资产的管理和使用责任。在奴隶制和封建制时期，君主是国家的化身，拥有管理国家的一切权力，国家的一切资源，连同全体民众都属君主所有。没有真正意义上的公共权力，也没有属于公众所有的资源，也就没有公共受托责任可言。 只有在民主化进程中，确立了主权在民，人民直接或通过选举代表组成代议机构行使公共权力，管理国家事务，并授予各级管理者具体管理职权和相应资源，管理者才可能直接对民众承担责任或通过民意机构向民众承担责任，公共责任才据此产生。 最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为：公共受托责任是指一种托付给一个受审个人或实体的责任，这种责任表明受审个人或实体已经根据委托人的条件对所接受的资金进行了管理和控制。 第一节 公共受托责任与现代政府审计 美国审计总署（GAO）认为，政府的受托责任是指受托管理并有权使用公共资源的政府和机构向公众说明其全部活动的义务。 综合分析以上所引述的专家学者和国际组织的见解，我们认为可以从以下几个方面来理解这一概念： 1.公共受托责任存在于委托—代理关系之中。在这种关系中，至少存在委托人（公共资源或财产的所有者人民）和受托人（公共资源或财产的管理和使用者政府）两个方面，前者授予后者管理和运营公共经济资源的权力并要求对其管好用好，后者接受了前者的授权（即委托）并承担起履行相应责任的义务。 2.公共受托责任包括行为责任和报告责任两个方面。行为责任是指承担管理和运营受托资源的责任；报告责任或称为解说行为的责任，即以报告、报表的形式，解释说明受托资源管理状况的责任。 第一节 公共受托责任与现代政府审计 3.公共受托责任中的“责任”可根据法规、合约和惯例来加以规范，亦即要有一个衡量公共受托责任完成情况的标准。从理论上讲，这个标准应该是由委托人向受托人提出，并经受托人认可同意的，它代表的是公众对政府的要求，也反映着社会的客观需要。由于公共受托责任反映的是以委托人为代表的社会需求，而社会需要的层次与水平总是不断提高和发展的，因而公共受托责任的内容也自然呈现出不断扩展、丰富发展的趋势。这也正是政府审计的形式、内容、功能不断分化发展创新的内在依据。 4.公共受托责任的内容具有可计量性。也即是说，公共受托责任能够通过货币形式以及非货币形式等其他标准予以计量，并通过一定的形式（如财务报告、会计报告或社会报告等）对计量结果予以报告。政府作为公众的受托人，承担着广泛的受托责任，政府利用会计信息，旨在客观、公正地反映其履行受托责任的过程和结果，并据以向委托人报告。委托人则利用会计信息，旨在判断受托人对受托责任的履行程度如何，是否可以解除受托人的受托责任。 第一节 公共受托责任与现代政府审计 二、公共受托责任的发展 （一）公共责任领域的扩展。 人类社会发展早期，受经济发展水平和社会历史环境的影响，公共资产的使用目标比较单一，主要是维护正常的国家秩序，提供基本的生存环境，一般不直接参与经营。公共责任的范围主要是政府及其部门就管理和使用公共资产而承担的责任。 随着自由市场经济的发展，因其无序性而暴露出来的自身矛盾也日益突出。迫使政府对社会经济予以干预。最高审计机关亚洲组织1985年通过的《关于公共责任指导方针的东京宣言》序言中，对公共责任领域的扩展作了如下表述：“随着公共部门和政府为追求发展所用开支的不断增加，随着公营企业的发展和地方行政当局自主权的扩大以及某些国家私有化的加剧，公共责任的特性、范围和广度现在已经扩大到更广的领域。” 第一节 公共受托责任与现代政府审计 第一节 公共受托责任与现代政府审计 （二）公共受托责任内容的扩展 过去，公众更多关注的是“取之于民要有一定的限度”，对老百姓要“轻徭薄赋”， 为民众的自我积累和发展提供宽松的环境。民众对公共资产管理和使用的关注少 于对自我发展的关注；对管理者及其管理水平的要求也相对较低。主要确定： 1．是否有差错 2．是否存在舞弊 3．公共资产管理使用过程是否符合法律、规则规定 第一节 公共受托责任与现代政府审计 随着公众民主意识的增强，公众逐步认识到公共资产的管理和使用情况如何与个人利益息息相关。因此，公众更多的关注管理者的公共责任问题。不仅要求取之于民的要用之于民，而且要更好的用之于民。 管理者面临公众的压力，也认为应从