地方政府绩效评估的症结.docVIP

PAGE PAGE 1 地方政府绩效评估的症结 　　摘要：政府绩效就是为了实现预期的目标，政府制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。政府绩效评估既要针对政府行为过程是否合法、符合程序，又要针对行为结果是否经济、有效。由于目前我国“政治上位的政治行政一体化”体制对绩效评估的制约和排斥，绩效评估没有成为有效的约束、激励政府行为的机制。本文从政策学角度，结合具体案例，分析了当前地方政府绩效评估的主要特征和问题。并提出从体制上和制度上推进政府绩效评估。 　　关键词：政府绩效；行政过程和结果；法制；公民参与 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1003－1502(2012)02－0047－07 　　20世纪七八十年代，西方各国政府认为传统“韦伯式”政府管理存在过度规制、机构臃肿、因循守旧、错误规避、重效率轻结果、公权异化等问题使其无法摆脱财政危机和信任危机，难以适应经济全球化和信息化。于是，西方各国政府开始借鉴私人部门的竞争机制和管理手段，强调顾客导向，注重公共产品或服务的质量和有效性，以此来降低行政成本，提高政府绩效，摆脱政府危机。这一改革浪潮被称为“新公共管理运动”，英国政府从“雷纳评审”到“公民宪章”运动，再到政府现代化运动，美国政府从颁布《联邦政府生产力测定方案》到发起“政府生产力”运动，再到《政府绩效与结果法案》，成立国家绩效评查委员会，发布《总统管理议程》推出“项目等级评估工具”等，都是以政府绩效评估为主题，以政府绩效评估理论为指导的政府改革运动。由此，世界各国也掀起了一次又一次政府改革浪潮。随着各国新公共管理运动的深入发展，政府绩效评估不再以“效率为中心”，追求短期化利益，而是结果导向型――以结果为理念，以政府提供公共产品或服务的效果、质量、公平性和顾客满意度等为基本内容。 　　一、政府绩效 　　政府绩效，在西方国家又被称为“公共生产力”、“政府生产力”、“政府业绩”等。国内外许多专家从结果上、过程上、功能上等多种角度对政府绩效做了归纳和定义，反映出在理解这一概念上还存在明显的分歧。我国学者大都赞同政府绩效包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，就政府绩效的多维度性达成了一致。“3E”即经济(Economy)、效率率(Efficiency)、效益(Effectiveness)作为政府绩效的必要维度，也为学者们普遍接受。随着新公共管理运动的深入，“全质量管理”、“顾客服务标准”、“公民宪章”、“社会服务承诺制”等成为政府努力改善公共产品或服务的重要举措。“‘服务质量’作为考核绩效问题的基础得到广泛的认同并有可能在今后成为改进政府绩效的主要推动力。”目前，还有些学者，将“公平、民主、反应性、责任”也纳入考核政府绩效的维度，比如，马宝成认为政府绩效评估应当以增长与公平、民主与秩序这两对变量为基本价值取向。林琼、凌文辁认为积极回应公众的合理合法性需求，不断提高公共服务水平，是社会转型期政府绩效的基本价值取向。总之，政府绩效成为包括经济、效率和效益等要素的多维度综合性的概念，这也体现了对政府工作的复合型要求。 　　笔者认为，要理解政府绩效，首先要明确政府的主要职责，即为社会提供公共产品，而公共产品是通过公共政策提供的，因此，公共政策过程是政府行为的媒介，“政策是理解政府能力乃至整个政府活动的核心”，…政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活动方式就是制定和实施政策。”可以说，政府的绩效是在政府制定和执行公共政策的行为过程中产生的。因此，从以下三个方面理解政府绩效可以比较清晰地反映出对政府绩效不同维度要求。 　　从政策的制定者角度，政府的首要职能是通过公共政策提供公共产品，执行好上级的政策是行政的第一要务。从政策的制定者来说，主要是考核政府执行政策的结果怎么样，是否达到政策预期的目标，因此，这种角度下绩效是以结果为导向的。 　　从政府执行政策的过程角度，政策是政府活动的主线和依据，对政府执行政策的基本要求是遵守法律和程序，客观履行政府职能。因此，这种角度下绩效是以过程为导向的。 　　从政策的对象角度，政府绩效在很大程度上取决于公共政策是否实现了为目标群体提供的公共服务的数量和质量，是否真正改善了目标群体的状况，主要体现在人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高。因此，这种角度下绩效也是以结果为导向的。 　　通过上述分析可以看出，政府绩效既包括政府行为的过程，也包括政府行为的结果，是政府为了实现预期的目标，制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。对于过程追求的是法律和程序；对于结果追求的是经济、效率和效益。 　　政府绩效评估实际上就是一种管理控制活动，是对政府为了实现预期目标，制定和执行公共政策，履行职责的管理控制，对政府各种管理活动过程和结果的综合评估。其实质是要增