城乡建设用地增挂钩规划方法及实证.docVIP

PAGE PAGE 1 城乡建设用地增挂钩规划方法及实证 　　摘要城乡建设用地增减挂钩规划是促进我国城乡统筹发展的有效手段之一,而如何科学规划挂钩项目区布局是目前面临的关键问题。本文引入级差区域指数,建立挂钩供需能力评价指标,并以山东省东明县挂钩规划为实证,探讨了挂钩规划的方法。结果表明:①挂钩供给区域和需求区域的级差区域指数评价指标体系包括“区位条件”、“经济状况”、“社会环境”3大因素,具体指标的选择因挂钩供、需区域的任务不同而存在差异;②东明县建设用地需求存在828hm2的缺口,农村居民点整理潜力达6346.41hm2,说明东明县实现数量上的挂钩是可行的;③东明县挂钩供、需求区域级差地租水平存在明显空间差异,需求区域的高级差地租区分布在东明县北部县城附近的3个乡镇;供给区域的低级差地租区分布东明县中部的4个乡镇;④确定了东明县挂钩规划方案,规划期内安排22个拆旧项目区,且将近期拆旧项目优先安排在供给区域低级差地租区;安排建新区10个,且近期建新项目优先安排在需求区域高级差地租区。 　　关键词城乡建设用地增减挂钩;规划;级差区域指数 　　中图分类号F301.23文献标识码A文章编号1002-2104(2010)10-0079-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.014 　　2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,并于2008年发布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,规定挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查,编制挂钩试点专项规划,统筹安排挂钩试点项目区规模布局。近年来,城乡建设用地增减挂钩专项规划(以下简称“挂钩规划”)成为试点单位甚至部分经济发达的非试点地区的工作重点,希望通过城乡建设用地增减挂钩,优化用地结构和节约集约用地,实现耕地保护和经济发展的“双赢”。 　　由于我国城乡建设用地增减挂钩政策实施尚处于起步试点阶段,目前学术界还只是集中在对挂钩政策和挂钩模式的探讨方面,前者主要对挂钩政策的解读[1-2]及其实施阻力的研究[3-4];挂钩模式方面涉及对政府、市场和农村集体主导型三种运作模式的对比研究[5],以及对挂钩周转指标管理机制的探讨[6]等。规划是土地利用和管理的龙头,是实施土地管理职能的重要手段,然而目前尚未涉及对挂钩规划理论和方法的研究。而且,在实践层面,目前挂钩规划只有《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》作为原则性的指导,还没有成熟的技术规程和实践经验可循,多将挂钩规划局限于农村居民点整理潜力评价与城镇建设用地需求预测,而两者之间的科学“挂钩”,即挂钩项目区(建新区和拆旧区)的安排还缺乏理论方法的创新。本文依托山东省东明县城乡建设用地增减挂钩规划编制工作,基于级差地租理论构建城镇建设用地与农村建设用地之间的对应关系,具体指导城乡建设用地挂钩规划的时空安排,为解决挂钩规划的技术难题提供参考。 　　1挂钩规划原理与方法 　　1.1挂钩规划的原理 　　挂钩规划主要以促进城乡建设用地合理布局、加快城乡统筹为目标,其核心任务是确定挂钩的规模及其时空安排。因此,建立城镇建设用地(挂钩需求区域)与农村建设用地(挂钩供给区域)之间合理的对应关系,是挂钩规划的技术关键。其中,挂钩需求区域是指重点发展城镇建设的地区,而挂钩供给区域是指挖掘农村建设用地整理潜力,提供城镇建设用地指标的区域。 　　挂钩供给区域的拆旧和需求区域的建新是人为的强烈的土地利用演替过程,其实现的内在动力源于经济社会条件的可行性,但挂钩项目的实施是以政府为主导,将建新和拆旧统筹联动,这就决定了需求区域的挂钩周转指标效益可以为供给区域的拆旧及安置提供资金支持。也就是说,通过挂钩可为农村建设用地整理提供固定的资金支持。这样,与传统的农村居民点整理不同,供给区域的区位条件及经济水平退居其次,而农村居民点整理潜力及拆旧的难易程度则成为主要因素。需求区域的建新则相反,城镇发展建设则主要受区位条件及经济发展水平的限制。 　　基于以上认识,可以利用挂钩供、需区域的“级差区域指数”作为衡量标准,构建供给区域和需求区域的对应关系。理论上来说,级差地租较低的地区不适宜作为建设用地,即使是农村建设用地,所以,在供给区域可以将级差地租较低区域的农村建设用地优先整理复垦为耕地,而在需求区域将级差地租较高的地区优先安排建新区。由此,基于级差区域指数差异,将需求区域的高地租区和供给区域的低地租区进行逐级关联(见图1),科学指导挂钩项目区的规划。 　　1.2研究方法 　　结合上述原理,城乡建设用地增减挂钩规划技术路线如图2。其中,级差区域指数是挂钩规划的关键技术指数,它是以级差地租为主导因素构建指标体系综合评价所得。 　　(1)需求区域级差区域指数评