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需求转型与空间约束背景下社区公共设施解决之道 ——来自长沙的实证研究 赵学彬 摘要:当下我国城市正面临城市空间增长约束的大背景，与此同时，随着城市社会经济水平的不断提升，城 市居民的社会需求也正在发生显著的变化。本文依据空间约束与需求转型的宏观背景，对长沙市社区公共 服务设施配置现状存在的问题、标准制定、规划实施对策等进行了实证分析，并在此基础上，对未来城市 社区公共服务设施配建的相关政策进行了研究。 关键词:需求转型 空间约束 社区 公共设施 引言 当前我国城市面临的不仅是空间增长的紧约束，同时面临的是城市人口结构与社会需 求的转变，从而导致既有的城市空间已经在很大程度上难以适应当前社会群体的需求，尤 其是公民社会的建立，以及社区理念的重构，导致城市居民的社会需求出现分化与转型的 态势。在计划经济时代，城市社会服务主要由政府或单位统一供给，从而造成社会服务的空 间差异和重置的现象突出，尤其是让政府和企业背上沉重的社会包袱而不堪重负，在20世纪 八九十年代已经逐步瓦解。在计划经济时代的社会服务供给模式逐渐瓦解的同时，是逐步建 立起社会主义市场经济的社会服务供给模式，但在2010年以前，我国城市的增长主要依赖 于空间规模的不断外溢，以及人口老龄化的拐点尚未到来，城市就业人口比重高，从而催 生了巨量的以房地产开发为主导的城市空间增长。在城市空间规模快速扩张的阶段，城市 社会服务供给主要以满足居民基本的生活需求功能为主，如基础教育、医疗、市政基础设 施等必要性设施，但随着城市经济水平的不断提升，传统的基本生活服务功能已经难以适 应当前居民多样化与品质化的社会需求。而从国家宏观层面，也不断提出加强对城市文 ① 化、体育、养老等设施的供给 ，以适应居民不断转变的社会服务需求。居民社会服务需求 的转变不断在发生，而传统的社会服务供给已经或逐步沉淀在城市空间中，尤其在老城 区，城市设施的供给已经面临无地可供的局面，本文正是基于此背景下，尝试探索城市更 新中，如何合理适应居民不断演变的社会需求，寻求合理的社会服务供给空间载体与制度 模式。 1.社区公共服务设施配置标准与理论基础 基于空间约束背景下的公共服务设施供给，需要做到将城市有限的空间资源进行合理分 配，既要适应未来居民社会生活的发展需求，同时又能厘清政府与市场的权利和义务边界， 做到政府兜住底线、市场调节补充，满足城市居民不同层级的社会服务需求。 1.1 社区公共服务设施配置现状标准及其困境 ② 城市公共服务设施包括市区级和社区级 公共服务两大层级，从城市规划角度而言，市 区级公共服务设施原则上在城市总体规划和分区规划层面应予以统筹安排和建设；社区级公 共服务设施主要在控制性详细规划层面予以落实，由政府和市场共同提供。目前大多城市主 要依据 《城市居住区规划设计规范（GB 50180—93 ）（2002版）》进行配套，其中明确要求 居住区公共服务设施（也称配套公建）“必须与居住人口规模相对应”、“并应与住宅同步 规划、同步建设和同时投入使用”的规模及建设、运行特征，其内涵是为住宅提供配套服务 的公共建筑。但由于该规范涉及的设施内容局限且难以适应新的社会需求，同时，该标准未 能厘清政府与市场建设主体的责任与权利边界，从而导致各个城市在实际操作中存在内容不 统一或标准差异大的问题。因此当前部分城市如北京、上海、厦门、重庆、南京等城市均陆 续出台了相应的城市居住区公共服务设施配套标准，以指导居住社区公共设施配置。 1.2 社区公共服务设施配置的理论基础 目前针对城市社区公共服务设施配置的相关研究已经相对丰富。大致包括社区公共服务 设施的配置标准研究、建设模式研究、发展趋势、区位选择等方面的研究。早在1999年，唐 子来教授以上海、深圳等城市的公共设施配套标准变化为参照，对未来居住区公共服务设施 配套的发展趋势和规划对策进行了研究。黄怡 （2002 ）从社会经济、技术及宏观政策等角度 分析了居住小区公共服务设施的发展趋势，并提出相应的规划措施与对策。近年来关于城市 居住区的研究主要侧重于对居住区公共服务设施标准及其空间布局规划的研究。如赵民、林 华（2002 ）分析了由于经济收入、文化价值取向、年龄结构的差异等导致的需求分化，认为 应调整居住区公共服务设施配建指标体系，使之适应市场的发展条件，兼顾效率和公平。张