乡村振兴及国土空间规划背景下的县市域乡村建设规划及导控——以浙江省龙游县为例.PDFVIP

乡村振兴及国土空间规划背景下的县市域乡村建设规划及 导控——以浙江省龙游县为例 庞海峰，徐磊，程先菊，吴江，李建平 摘要：随着乡村振兴战略的实施及国土空间规划的推进，对于县市域乡村建设规划提出了新的要求。文章 分析了当前乡村规划编制、规划管理、实施机制等方面的问题，在此基础上，针对性地提出了以上位规划 村庄建设用地总量、“三区三线”、镇村体系为传导，以自然村分类管控思路及量界双控的布局管控为要 点，以“自然村布点-定界，两步走，三下三上”为路径，以政策机制设计为支撑的乡村建设规划、管控、 实施的优化方案。最后以浙江省龙游县为例，展示了在乡村振兴和国土空间规划背景下，县市域乡村建设 规划导控的具体运用。 关键词：乡村振兴，国土空间规划，县市域，乡村建设规划，龙游 1 引言 根据城镇化的一般规律，随着城镇化的推进，城乡发展资源重新配置，并向城镇转移似 乎成了必然结果。而事实上，农村人口转移往往并未与农村建设用地面积减量同步关联。以 浙江省为例，近年来，在土地集约节约利用，空间提质增效的背景下，全省大多数县市的人 均城乡建设用地指标却出现不减反增的情况，特别是农村人均建设用地仍呈现增加趋势，导 致乡村建设管控和耕地保护面临巨大压力。 究其原因，不仅是乡村规划和建设管理出了问题，更是由于缺少了农村人口城镇化的政 策和机制。在经济发展水平和乡村地区相关硬件建设水平不断提高的情况下，农村户籍人口 向城市迁移的动力不足。这也为区域经济整体良性发展、中心城镇规模化发展、乡村地区经 济复兴等，均带来了极大的挑战。 在我国实施乡村振兴战略，促进国土空间优化利用的大背景下，这些“农村病”需要充 分正视并加以干预，引导乡村全面振兴。 2 乡村规划建设的困局 2.1 乡村规划缺陷多 2.1.1 指导思想存缺陷 目前我国的乡村规划，仍偏重引导村庄如何“发展”，很少提及“控制、萎缩”等概念。 例如村庄布点规划，主流分类体系中普遍将村庄划分为重点村、一般村、特色村，重发展而 轻管控。微观层面的村庄建设规划更是如此，也普遍会为村庄预留未来拓展空间。 在城镇化持续推进的背景下，必然导致部分村庄走向萎缩，因此对于村庄的发展控制同 样显得十分重要，特别是在国土空间规划的背景下，乡镇层次的规划对于上位规划的指标、 边界传导要求更应严格落实。村庄发展何去何从，必须以更加全面的视角重新思考。 2.1.2 规划体系不健全 当前的乡村规划体系由村庄布点规划与村庄规划构成，缺乏由布点到建设过渡的规划层 次。特别是中观层面的村庄布点等规划，存在规划内容、形式、方法、管控上的诸多不足， 规划内容整体偏于笼统，在具体操作中易造成 “一刀切”现象。 2016 年建设部推出的县市域村庄建设规划，可看做是村庄布点规划与村庄规划的中间 层次，填补了乡村规划中观层面的缺失，有助于用地布局和村庄布点内容的进一步细化完善。 2.1.3 规划层级处弱势 村庄规划受规划层级、数据资料来源、管理部门差异等因素影响，规划成果与国民经济 和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划及其它专业规划长期存在不同程度的脱节，规划 间缺乏协调。 2. 1.4 规划理念需更新 当前，信息化、规模化带来的农业生产经营方式转变，以及农村交通出行方式的转变， 正深度影响农村地区的方方面面。乡村规划的内容和方法也需要随之作出因地制宜的调整， 不能再以传统的观点和需求来指导规划编制。此外，规划还需要摒弃自上而下的单向思维， 重视自下而上的现实需求，保障规划面向实施。 2.2 建设管理难度大 2.2.1 行政审批任务繁重 根据《城乡规划法》，乡村建设规划许可证由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发， 导致城乡规划主管部门的规划管理任务繁重，建设管理工作往往难以落实到位。 2.2.2 宅基利用管理粗放 宅基地易进难退。根据《农村宅基地管理办法》第十五条，宅基地可由村集体有条件回 收，但实际操作中，宅基地退出并未严格执行，“建新不拆旧”、“一户多宅”的情况屡见 不鲜。 宅基利用粗放浪费。大多数地区的宅基地建设仍一刀切地以“有天有地”的垂直式农房 为主，甚至是居民生产生活方式已经完全发生转变的城郊村仍是如此，并未制定细化的建设 管理措施，这使得宅基地的利用粗放，效率低下。 2.2.3 村民建房打擦边球 村民建房中，仍存在各种各样“打擦边球”的情况，例如将宅基地面积完全用于建房， 而不考虑庭院用地等空间的按“基”建“房”；运用增加出挑