中国农村能源政策回顾与展望.pdf

Special Reports 特别关注 中国农村能源政策：回顾与展望 朱四海 福建省政府发展研究中心 摘 要：农村能源问题的实质是能源公平问题，向农村持续提供高品位的能源服务不仅是发展的需要， 　　　　更是农村居民的基本需求和基本权力。改革开放以来，中国农村能源政策经历了从解决农村 　　　　居民生活用能、到保障能源可持续发展、再到提高减缓和适应气候变化能力的目标演进。当 　　　　前，政策的关键是按照公共服务均等化原则，促进经济发展过程中的能源公平，并在农村可 　　　　再生能源的开发利用过程中保障农民的交易权力、提高农民的就业机会、增加农民收入。 关键词：农村能源 问题 政策 　　改革开放以来，中国农村能源政策的演变基本上是 电、小煤炭、太阳能以及推广省柴节煤灶。由于政策制 围绕能源问题展开的： 定者缺乏为政策执行提供必要的资源及其它相关条件， 　　首先，是农村能源问题。中国农村能源政策首先是 这一时期的农村能源政策更多表现为导向功能而非分配 由农村能源问题引发的 。尽管政府早在上世纪50年代 功能（参见“表一”），其特点有四： 就关注农村能源问题，特别是关于沼气、小水电和地方 　　⑴ 政策设计以单项技术经济政策为主，并从试点 煤矿的发展，但直到“六五”计划（1982）才最终确立 起步。政策“抓手”主要包括农业部组织的沼气建设试 农村能源的政策框架。 点县、节柴改灶试点县建设，水电部组织的、以发展小 　　其次，是能源安全问题。1994年国务院发布的《中 水电为主要内容的农村初级电气化试点县建设，以及林 国21世纪议程》确立了新能源和可再生能源在未来能源 业部组织的薪炭林试点县建设。在上述试点的基础上， 系统中的战略地位，紧接着又在“九五”计划中明确了 组建了跨部门的“国家农村能源综合建设县项目领导小 农村能源商品化、产业化的发展方向，促进能源可持续 组”，开展以县为单元的农村能源综合建设。 发展。农村能源问题让位于国家能源问题。 　　⑵ 政策目标是模糊和多元的。上述设计的政策意图 　　第三，是全球气候变化问题。能源消费排放的温室 在于缓解农村能源的供应短缺，但到底“能在多大程度 气体引发的全球变暖问题使得国家能源问题国际化。 上解决农村能源问题”却是不清晰的，政策目标只是一 中国政府于2007年发布了《中国应对气候变化国家方 个不十分明确的大方向，具体内容是在政策执行过程中 案》，农村能源被赋予了提高减缓和适应气候变化能力 逐步加以明确和修正的。由于农村能源集能源建设、农 的新使命。 村经济社会建设、环境建设于一体，具有经济、社会、 　　本文从国家层面就政府围绕上述问题出台的相关农 环境综合效益，政策目标一开始就是多元的。 村能源政策进行了历史回顾和展望。 　　⑶ 政策实践是探索性和渐进性的。由于政策目标 的模糊，解决农村能源问题的进程也就呈现弹性状态， 　　一、短缺时代的农村能源政策（1979～1995） 政策实践没有具体的时间表。决策者只能根据以往的经 　　农村能源不是能源分类学上的概念，在能源政策范 验审核现有的方案，通过与以往政策的比较、考虑不断 畴里人们没有“城市能源”的概念却有农村能源的概 变化的客观环境，对以往政策进行局部的、小幅度的调