英法PPP调研以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴.PDFVIP

英法PPP调研：以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴 受英法两国政府主管部门的邀请，国家发展改革委有关司局与中国国际工程 咨询公司相关部门负责人于今年9 月赴英法两国，就PPP专题进行了实地调研和 深入访谈。参与考察的中国国际工程咨询公司研究中心教授级高级工程师徐成彬 告诉中国经济导报记者：“此行的最大收获之一是厘清了PPP项目的分类，而这 直接关系到我国PPP 管理体系和政策制度的顶层设计，可以有效解决我国PPP 政出多门的混乱，减少地方操作项目的无所适从。” 一同参加访问的中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟研究员在考察 后发表了《我国应建立双轨制PPP制度体系》一文，在业内影响强烈。徐成彬更 为详细地向中国经济导报记者介绍了这一观点提出的缘由。 两类不同付费机制的PPP项目 PPP按照不同分类标准有很多种类，根据项目回报机制可以分为最主要的两 大类型：使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式。从我国政 府部门的职能分工来说，由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系， 由财政主管部门主导制定政府采购类PPP制度体系。在地方项目操作中也相应有 招投标平台和政府采购平台两种运行模式。“问题是什么叫政府采购？什么叫特 许经营？这是导致我国PPP 管理体系比较紊乱的总根源。PPP项目类型的判断将 直接影响政府部门职责的划分和实际操作的工作流程。”徐成彬表示。 “区分这两种PPP类型最重要的标准就是付费机制。如果是政府付费，那么 很显然，就是政府购买服务；如果是私人或者最终用户来付费，即是特许经营。 其次的标准取决于市场风险由谁来承担。如果市场变化的风险由政府来承担，那 么基本上也可以认为是政府购买服务；如果市场风险由特许经营者来承担，也就 是潜在的社会资本方来承担，就是特许经营。”徐成彬告诉中国经济导报记者， “这是区分PPP项目类型最主要的标准和尺度。” “根据我国《政府采购法》第二条，只有使用财政性资金的采购被称为政府 采购。如果并未涉及使用财政性资金，完全是私人或者最终用户付费，那么毫无 疑问不属于政府购买服务的范畴。”徐成彬说道，“但是我国发展现阶段，大量 PPP项目是准经营项目，也就是使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资 金进行补贴。而这一类带有政府补贴的准经营性项目究竟属于哪一类，是目前最 模糊的、边界最不清晰的问题，也是我在英国和法国访问期间一直紧追不舍的问 题。无论是政府部门，还是企业或专业机构，他们的答案无一例外，全部是特许 经营类！” 这其中的逻辑不难理解。“准经营性项目，使用者始终在直接付费，也就是 说这项服务或产品不是纯公共性的。如果是政府购买服务，例如监狱对于罪犯， 提供的产品应该是免费的。更重要的是，使用者在付费，即使这部分收入无法覆 盖项目建设投资和成本费用，但它的核心是让用户来买单。政府补贴，仅仅是为 了维持特许经营的投资者一个必要的回报，使其具有财务的可持续性，是辅助性 的，它的基本属性是特许经营。”徐成彬表示。“因此政府部门的职能分工就清 晰了。PPP项目主要是基础设施和公用事业项目，其审批应纳入我国基本建设程 序，体现项目完整性和不可分割性，但不同类型PPP项目的回报机制审查应分属 不同部门。特许经营的收费机制由价格部门审查；购买服务的标准和费用，以及 特许经营的可行性缺口补贴，由财政部门审查。” 以政府购买服务为主的英国 如果了解英法两国采取PPP运作模式的不同特点，可以从深层次理解PPP 项目分类管理。 在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟。今年 10月21 日，国家发展改革委与英国财政部共同签署了《关于基础设施和公用事 业及其投融资包括通过特许经营方式领域合作的谅解备忘录》。备忘录指出，中 英双方将加强双方在基础设施和公用事业及其投融资方式（包括特许经营）领域 的政策对话。 据了解，在上世纪80年代以前，英国的基础设施和公共服务是以政府为主 导的，具有公共产品的属性。从上世纪80年代早期开始，撒切尔夫人主政的政 府大规模出售国有企业，全面启动私有化改革。“自上世纪80年代起，英国政 府把80%以上的基础设施和公共服务项目都私有化了，原来特许经营的项目基本 都私有化了。因此，目前在英国特许经营类的PPP项目占比非常少，留下的主要 是政府购买服务类项目，也就是无法私有化，全部靠政府买单的项目。”徐成彬 说。 1992年，英国首创典型的政府购买服务类PPP模式——私人部门融资计划 （PFI，P