国有资本运营公司的法律解构.docxVIP

PAGE PAGE 10 国有资本投资、运营公司法律解构 王登巍 一、法务梳理 1、概念解构 （1）定性解构 国有资本投资运营公司作为新时代“国企改革”的重要成果，也是“管资产”到“管资本”的重要路径。重新界定了国资监管机构的“监管”边际，突出国有“资本”“运营”功能，是在国有资产监管机构与与国有企业之间建立的“中间层”公司，是体现“从管资产到管资本”国资管理定位的载体和工具。经济属性上为国有资本市场化运作的“专业平台”，其资本运作的具体方式就是“资本投资”和“资本运营”。 法律属性上，国有资本投资运营公司均为“国有独资公司”，“在国家授权范围内履行国有资本出资人职责”。不仅有着公司法的特殊规制，也有着特殊的政策要求。 业务属性上，国务院更是直接规定国有资本投资、运营公司“以资本为纽带、以产权为基础”依法自主开展“国有资本运作”，而“不从事具体生产经营活动”。 （2）定量解构 从文字上看，相关的文件确实出现了“国有资本投资运营公司”以及“国有资本投资、运营公司”这两种不同的表述方式，但按照国务院2018年7月14日发布的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确界定了国有资本投资公司和国有资本运营公司有着不同的功能定位和监管侧重，是不同的两类国有独资公司。 2、脉络梳理 （1）十八届三中全会决定 2013年11月12日，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了国有资本投资运营公司的概念，在决定的第二部分“坚持和完善基本经济制度”中明确提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本投资运营公司”。 （2）《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》 作为新时期国企改革的最顶层设计，中共中央、国务院2015年8月24日发布了中发【2015】22号文《关于深化国有企业改革的指导意见》，并在第四部分“完善国有资产管理体制”和第五部分“发展混合所有制经济”规定了国有资本投资、运营公司，具体包括： （十三）以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，……国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。 （十四）以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。……发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。 （十五）以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。 （十八）鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。 而22号文基于国有资本授权经营体制改革、国有资本优化配置、经营性国有资本集中统一监管、发展混合所有制经济四个维度，对国有资本投资、运营公司的属性、功能、定位、运营原则予以了明确。 （3）《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》 2015年10月25日，国发【2015】63号该文件在“国资管理体制改革”语境下进一步详细规定了国有资本投资、运营公司，主要包括： 在推进国资监管机构职能转变中，将部分出资人权利授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；在改革国有资本授权经营体制中，规定了改组组建国有资本投资、运营公司的具体路径，明确了国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的关系，界定了国有资本投资、运营公司与所出资企业关系，要求开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作；在建立健全国有资本收益管理制度中，明确在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中国家根据需要将部分国有股权划转社保基金持有；在稳步推进经营性国有资产集中统一监管层面，要求稳步将具备条件的党政机关、事业单位所属企业的国有资本进入国有资本投资、运营公司。 （4）国务院国资委《以管资本为主推进职能转变方案》 2017年5月10日发布的该方案，从“突出国有资本运营”层面，明确了由国务院国资委牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作。并且要求强化3项管资本职能（包括：完善规划投资监管、突出国有资本运营、强化激励约束）、精简43项（通过取消、下放、授权、移交四种手段）监管事项。 （5）国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》 2018年7月14日国务院发布的国发【2018】23