我国PPP模式应用现状PPP项目主要运营风险分析.doc

中投顾问产业研究中心 中投顾问·让投资更安全 经营更稳健 第 PAGE 2页 中投顾问产业研究中心 中投顾问·让投资更安全 经营更稳健 我国PPP模式应用现状 PPP项目主要运营风险分析 PPP模式应用现状 2014年4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。 在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP（公私合作）模式，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP. 以前民营企业主要是在制造业，现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用，市场能做的政府不做，民营经济能做的国企不做，社会组织能做的政府不做。推广PPP模式，要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制。 （一）80个项目率先采用PPP 国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。 会议提到，下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。会议要求，要完善配套实施细则，推动基础设施和公用事业特许经营等立法，加强对落实情况的督促检查。 事实上，PPP项目在国内经历了几次波折。2008年以来，国际上PPP模式快速发展，而在中国，由于政府推出大规模经济刺激计划，银行信用快速扩张，社会参与基础设施的规模一直在萎缩。 2014年，PPP模式的推广显著加快，无论是项目还是制度建设均在全国多个省市推进，这一模式主要由各省财政部门推动。继2013年财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作（PPP）专题会议之后，2013年3月，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，估计到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。 （二）部分城市已先试先行 PPP模式被看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。 江苏省财政厅召开全省金融工作会议提到，推广PPP融资模式，引导社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营。推动整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设，控制政府性债务和缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率。 有些城市已经先试先行，哈尔滨和洛阳作为部级试点城市，已经通过多个项目先行实践，而黑龙江、河南、江苏、浙江、上海、湖南等多个省市也正在密集展开调研，着手筹备项目。 除了研究项目，制定方案和政策也成为财政部门的内容之一。浙江省财政厅对外称，该省正在草拟具体方案，省级财政主要负责制度建设、风险监管。 在财政部层面，由于国家对部委内部设立机构审批较为严格，难以成立中央层面专门的PPP机构，因此地方政府层面成立类似PPP中心，成为较为可行的路径。之所以要搭建PPP机构，主要在于目前PPP推广中的混乱局面——没有统一的部门管理，而PPP项目分属各个政府部门，项目做好后又缺乏统一的监管。 图表　特许经营类PPP模式的主要特征 资料来源：中投顾问产业研究中心 PPP项目主要运营风险 中投顾问在《2016-2020年中国公私合作(PPP)模式深度分析及发展战略研究报告》中指出，PPP项目运营阶段的失败主要是由以下风险造成的： 图表　PPP项目运营风险案例 案例编号 项目名称 运营出现的问题 1 天津双港垃圾焚烧发电厂 政府所承诺补贴数量没有明确定义 2 福建泉州刺桐大桥 出现竞争性项目，运营困难 3 杭州湾跨海大桥 出现竞争性项目 4 北京京通公路 运营初期收益不足 5 鑫远闽江四桥 2004年走上仲裁 6 汤逊湖污水处理厂 2004年整体移交 7 山东中华发电项目 2002年开始收费降低，收益减少 8 长春汇津污水处理 2005年政府回购 9 廉江中法供水厂 1999年开始闲置至今，谈判无果 资料来源：中投顾问产业研究中心