行政地役权的国外立法实践对我国林木采伐管理制度改革的启示.pdfVIP

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 行政地役权的国外立法实践对我国林木采伐管理制度改革的启示 * 吴 叶 张红霄 （南京林业大学经济管理学院，江苏 南京210037 ） 摘要：以家庭承包为主的集体林权改革在于使农户获得物权性质的林地承包经营权，林木采伐权成为农 民林地承包经营权的核心权利，而我国的林木采伐管理制度存在着限额指标、复杂手续以及权力寻租等 问题，使得森林生态公益与农户私益产生冲突，而行政地役权兼具公私双重属性，能够为解决这一冲突 提供可行性途径。本文以俄罗斯、美国和意大利有关行政地役权的立法实践为例，分别从设立规则、权 利与义务的内容、权利保障三个方面总结了国外行政地役权的制度优势，旨在探讨对我国采伐指标分配 管理的启示，将其运用到我国的林木采伐管理制度改革中。 关键词：行政地役权 林木采伐管理 设立规则 权利义务 随着我国《物权法》的实施及集体林权制度改革的全面推进, 以行政管理为主要内容的林木采 伐管理制度加剧了森林生态公益与农户私益的冲突，因此对林木采伐管理制度的改革成为必要。行 政地役权兼具公私双重属性，以相对柔性的民事路径代替了刚性的行政管理，其自身特征优势能有 效均衡公共利益与私人利益，明确各方权利义务关系，弥补了现行林木采伐管理制度的不足。对我 国的林木采伐管理制度改革，国内学者大多从资源配置和保障农户权利的角度进行绩效评价，提出 了减少政策失灵、提高信息对称性、保护农户自主经营权等改革措施，而对行政地役权引入林木采 伐管理制度改革的研究，学者仅从性质和特征层面进行理论分析，现有研究未能解决这一问题。许 多国家建立了比较完善的行政地役权制度或类似制度，如法国、意大利、美国和俄罗斯等，在理论 研究的基础上附之以具体的制度设计和法律规定,注重公众参与和生态效益保护。尽管各国法律对 行政地役权的称谓和规定不尽相同，但都体现出行政地役权在均衡公共利益与私人利益冲突的优 势，值得我国借鉴。 一、行政地役权性质辨析 行政地役权概念取自传统地役权概念，又称公共地役权，是指为了公共利益或公众利益的需要， 使不动产所有者或使用权人容忍某种不利益或负担，从而使国家或公众取得一种要求不动产所有人 或使用权人承担某种负担的权利。 1、有关行政地役权性质的三种观点 关于行政地役权的性质，国内外学者的观点大致分为公权性质，私权性质和兼具公权与私权性 质三种，具体分为准征用说，相邻关系说和法定地役权说。 主张准征用行为说的学者大多引用大陆法系国家如法国等学者的观点，认为行政地役权的设立 系为公共秩序的需要, 与根据私权而设定的地役权不同，行政机关对之不得放弃而违背公共秩序， 因而认为其属于公法上的关系，是行政机关与行政相对人之间的命令与服从关系，依公私法分立原 则，这种法律关系的产生、创设亦需要依据行政法, 而不是参照民法的规定。而主张相邻关系说的 学者认为，为了公共利益的需要而利用他人不动产的权利应属相邻关系调整的范围，而且地役权是 约定的，相邻关系是法定的，基于公共利益利用他人不动产，不动产所有权和使用权人不得拒绝， 因此应该由相邻关系调整。主张法定地役权说的学者则认为作为一种特殊的地役权制度，行政地役 权是基于公共利益而产生的，因此不宜以合意设立，它的性质应为法定地役权，是基于法律的规定 直接取得的。我国大多数学者主张行政地役权是一种特殊地役权，兼具公权与私权性质，但是并非 完全法定，而主要以约定为主、法定为辅，通过地役权合同来实现。 2 、本文对行政地役权性质的界定 笔者认为行政地役权兼具公权与私权性质，是一种特殊的地役权。首先，行政地役权是一种地 役权，符合地役权的一般构成要件，即是一种用益物权，是对所有权的限制，既拥有完全的排他性， 又拥有优于自物权的优先性。而地役权能够与供役地人权利共存，这是其不同于私法上的买卖租赁 和公法上的征收征用的本质特性。其次，行政地役权是一种特殊的地役权，因此设立既要符合《物                                                                * 作者简介：吴叶（1