改革开放40年国土空间规划治理的回顾与展望（上）.pdf

改改革革开开放放40年年国国土土空空间间规规划划治治理理的的回回顾顾与与展展望望 （（上上）） 2019年12月19 日 摘摘要要 ：：长期以来 如何破解多部门规划的重叠与冲突一直是国土空间规划治理改革的核心议题 。本文基于部门视角重新审 视了改革开放以来国土空间规划治理的演变轨迹 、重叠冲突及其改革的相应举措 进而运用整体政府理论反思了当前国土空 间规划在治理目标 、外部治理手段和内部治理手段方面存在的挑战。研究认为 构建整体性机制以提升空间治理能力是国土 空间规划治理改革的未来走向。为此需要协调开发与保护的关系以实现空间规划目标 构建规划治理体系的“四梁八柱” 明 确空间规划的横向整合与纵向协调机制 。 关关键键词词 ：：空间规划 历史演进 规划治理 整体政府 一一 、、引引言言 构建以空间治理与空间结构优化为主要内容的空间规划体系是新时代中国特色社会主义生态文明体制改革的明确要求 。长期 以来 分属于不同部门的各类空间规划作为空间治理手段对国土全域空间进行不同程度 、不同方面的治理 但各类规划存在 严重的重叠与冲突 致使国土空间的可持续发展受到严峻挑战。党的十九届三中全会提出的深化党和国家机构改革是推进国 [1] 家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革 。可以说 空间规划机构改革是我国空间治理结构深化改革的必然要求 是 国土空间治理体系现代化的核心环节 。为此 2018年3月 国家组建自然资源部整合原属于不同部门的主体功能区规划 、城 乡规划 、土地利用规划等职能 希望通过机构改革解决空间规划的冲突问题 。 实际上 本轮机构改革不仅是对组织横向分工划定新的扩展性边界 而且是整体性改革[2] 其重要原则是“优化协同高 效”[3] 。但在本轮机构改革中 国土空间规划碎片化问题有无得到解决？是否促进了各类空间规划的深度整合？仍有待进一 步考量 。为此 本文试图从历史视角重新审视改革开放以来各部门空间规划的演变轨迹 、重叠冲突及其应对 进而运用整体 政府理论分析了当前空间规划治理所面临的挑战 从目标 、外部治理机制和内部治理机制三个方面为未来空间规划治理能力 的提升提出相应对策建议 。 二二 、、相相关关研研究究进进展展 [4] “多规林立”是我国长期存在的特殊规划现象 由多规不协调产生的冲突问题困扰规划界许久 。对此 学界已有大量研究从 [5] [6] [7] 技术层面分析了多规冲突的表现 。具体包括规划依据 、目标 、期限 、内容 、基础数据 、用地分类与管控边界 、空间结 [8] [9] 构 、信息平台 上的不一致 。而究其深层制度原因 缺乏基础性 、全局性 、战略性的上位规划被认为是基层规划无据可依 和矛盾冲突不断的重要原因[10-11] 。缺乏一致性的顶层设计是由于多规编制的法律法规依据不同 审批和管理程序有差 异[12] 尤其是 《城乡规划法》与 《土地管理法》 未明确规定衔接方式和解决争议的程序[13] 这种冲突被认为是部门职能 [14] 与部门利益在制度层面的体现 。 随着空间规划治理改革逐渐触及体制机制的根源 近年来 从公共管理视角探讨规划改革的研究日渐增多 。尤其 是2018年3月成立自然资源部整合规划职能以来 重构空间规划体系被认为是国家重构 、完善总体治理体系的具体表现[15] 而基于“多规合一”路径的空间规划改革被认为是空间治理制度的演进与改革 其本质是在分治的现状下寻求合治[16] 通过 [17] 在协同治理思想下达成多元规划主体部门间的整体性协调 实现国土空间规划的有效治理 。与此同时 有些学者敏锐地 意识到简单性地横向整合空间规划并不能避免部门冲突和规划打架 规划冲突在部门间显现只是具体的表现形式[16]