改革开放40年国土空间规划治理的回顾与展望（下）.pdf

改改革革开开放放40年年国国土土空空间间规规划划治治理理的的回回顾顾与与展展望望 （（下下）） 2019年12月19 日 （三）外部治理机制 ：构 规划治理体系的“四梁八柱” ⑧ 为理顺空间规划与发展规划 、专项规划 、区域规划 间的协调逻辑以及空间规划在整个规划治理体系中的地位 ，本文构 规 划治理体系的“四梁八柱” （见图6 ），以明确空间规划的外部治理机制 。空间规划覆盖国土全域各类空间，落实国家重大的 发展战略与指标约束 ，统筹各类空间性规划 ，支撑国民经济与社会的平稳发展 。 以基础数据 、目标指标 、空间坐标 、技术规范为“四梁”搭 数据信息统一衔接共享的空间规划信息管理平台 ，融合各种空间 管控手段生成“三区三线”分区和指标管控要求 。其原因和作用有三 ：第一 ，“四梁”是上部 筑的基础 ，全面完善的客观数据 信息是经济社会健康平稳运行的前提和保障 ，面对复杂性和不确定性高的社会经济的发展 ，它能有效克服因信息不完全与不 对称产生的市场失灵 ，充分发挥市场经济的优势 ；第二 ，“四梁”是联结八柱的纽带 ，以信息平台为依托促成空间性规划主要 内容的有效衔接 ，协同发挥最大效用 ；第三 ， 筑学中 ，“四梁”能减缓由于地基的不均匀沉降带来的 筑结构不稳定 ，“四 梁”搭 的信息平台能为空间规划的决策与管理提供更多的备选方案 ，为空间规划提供一定的容错空间。 以城镇 设 、产业发展 、乡村振兴 、公共服务 、基础设施 、社会人口、生态环保 、资源能源作为“八柱”构成专项规划的主要 内容 。“八柱”对经济社会运行起到支撑作用 ，这些内容都是政府作为“守夜人”和“掌舵者”所必须承担的责任和义务 ，资本主 义由于不完全拥有这些宏观调控手段 ，周期性地发生经济危机 ，使经济社会的大厦不够稳固 ，构筑“八柱”是对中国特色制度 优势的展现 。至于同样作为支撑的区域规划 ，实为特定空间区域内专项规划的宏观综合性集成 ，没有脱离“八柱”的主要内 容 。 将各类空间性规划的宏观性核心内容整合入统一的国土空间总体规划中 ，并体现战略引领的高线与刚性管控的底线 ，采取空 间管控分区 、指标管控等强制性手段来落实 ，发挥其“底盘”的作用 。“八柱”中更加微观与专业技术性强的内容仍可通过详细 规划和专项规划做出规定 ，依托统一的国土空间总体规划实现协调和衔接 。 （四）内部治理机制 ：明确国土空间规划的横向整合与纵向协调抓手 内部治理机制中横向层面的国土空间总体规划是基于共同目标愿景制定的 。因此 ，融合后国土空间总体规划应是对以往空间 性规划的继承与发展 。具体治理机制如下 ：统一各类功能区划 ，以主体功能区划为主融合其他功能区划 。在此基础上 ，国家 和省层面以主体功能区划为基础融合国土规划 、土地利用总体规划 ，以其为本底 ，城镇体系规划的内容为骨架 ，城市总体规 划的战略性内容为支点构 国土空间总体规划 ；市县层面以土地利用总体规划为本底 ，城市总体规划为主体构 国土空间总 体规划 。 内部治理机制中纵向层面以“三区三线”为抓手 。“三区三线”可以承接原有各级各类空间性规划的战略引领和刚性管控内容 ， 并成为贯穿各层级国土空间规划的有效抓手 。向上可以衔接主体功能区划和国土规划 ，向下可以融合土地规划“三界四区”与 城乡规划“三区四线”的核心内容 ，尤其是城镇开发边界可基于已有的“城乡 设用地规模边界”和“ 设用地范围”等控制边界 [32] 划定 ，并应具备限制城市无序蔓延和保障城市有序发展的双重功能 。“三区三线”采用“上下结合”的方式划定形成 ，是各 层级空间规划的基础性内容 ，各层级“三区三线”对下一层级都是跨区域的空间管控分区与手段 。 关于城镇体系规划与城市总体规划在各层级国土空间规划的作用 。本文认为 ，城镇体系规划形式可废 ，实质内容不可废 ；而 城市总体规划应作为市县国土空间总体规划的主体内容 。城镇体系规划方面 ，空间规划依托行政层级进行编制与管理 ，而行 政区划的重大缺陷在于地方保护主义 ，人为地割裂了区域经济间的内在联系 ，导致基础设施 设重复 ，产业同构现象严 [33] 重 。如何发挥行政区划在国土空间治理中的优势并避免其在经济发展中的缺陷 ，构 具备健全城市等级体系和网络结构 的城市群成为破题的关键 。城市群在本质上是一个经济功能体而非行政功能体