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行政法上的诚实信用原则 【内客提要】诚实信用原则不仅是私法中的基本原则,也是行政法上的最高原则,它约束的对象包括行政主体和行政相对 人双方.在行政法律体系的构建中,诚实信用原则起着统领和价值导向的作用;在行政法律制度运行的过程中.它起着弥补成 文法漏洞和解释法律的作用,同时它又可以更好地保护公民的权利,防止行政权的滥用,又有利于提高行政效率和降低行政成 本.我国在未来的行政立法上应将诚实信用作为行政法上的原则加以明确规定. 【关冀词】诚实信用原则诚信行政法 行政法上的诚实信用原则 诚实信用原则,简称诚信原则,作为 私法中的一项基本原则有着帝王条款 的美称.这一帝王条款如今也在行政 法领域得到了立法上的确认和吸收,并 被广泛适用于一些行政法律制度之中. 诚实信用原则已经从私法领域跨入了公 法领域.我们对诚实信用原则的研究也 不能再局限于私法的视角,因此,本文首 先探求了诚信原则存在于行政法上的理 论依据,进而从该原则对行政法律制度 构建和运作中的作用两个角度进行阐述, 以期对该原则在公法上的适用有更深刻 的理解. 一 ,行政法上的诚信原则 诚实信用原则首先为私法领域所确 认,其在行政法上的涵义是否发生变 化?我们欲探求诚信原则在行政法上的 作用,必须先界定诚实信用原则在行政 法上的内涵. (一)何为.诚信. 在民法意义上使用诚实信用原则实 属常见,如徐国栋教授认为:诚信原则 就是要求民事主体在民事活动中维持双 方的利益平衡,以及当事人利益和社会 利益平衡的立法意志.其基本要素是当 事人以诚实,善意的态度行使权利,履行 义务,法官根据公平正义进行创造性的 司法活动.然而,作为帝王原则的诚 实信用究竟有无适用于行政法上的可 能?对此学界曾有过激烈的争论,有否 定和肯定二说,现今理论解大都承认诚 实信用原则在行政法上之适用性,司法 实践中,特别是德国法院明确肯定行政 法上必须遵循诚实信用原则.惟有分歧 的是行政法上适用诚实信用原则的理论 依据,对此学界存在几种不同的观点,一 是由私法类推适用的理论,二是一般法 律思想之理论,三是法之本质理论,四是 法之价值说.新近我国学者又提出了委 托理论,认为人民和政府之间的关系本 质上是一种委托关系,基于这样一种委 托关系政府和人民之间就应该真诚相待, 此乃诚实信用原则得以适用于行政法的 理论依据.笔者认为,首先,从社会契约 论的角度看,诚实信用原则具备在公法 上适用的理论基础.诚实信用乃契约的 要素,因此在民法领域的平等主体之间 可以得到适用.然而契约因素也并非私 法所独有,从社会契约论的角度来讲,现 代社会乃是一个契约的社会,公权力的 存在是私权利让渡的结果,也是契约达 成的结果,所以在调整公权力与私权利 的公法领域来说,这种契约因素的存在 就使得诚实信用原则有适用的理论基础. 其次,以自然法的观点来看,诚实信用原 则作为法律之法,应贯通与法的所有领 域.诚信原来为一种道德上的约束,尔后 在私法上得以运用乃道德法律化的结果, 就其发展渊源来看,诚实信用原则富有 自然法的色彩,这种自然法的性质决定 了其具备法律上之法的特点,不仅仅应 该为私法领域所独有,因此并不是由私 法类推到公法的原则.相反地,诚实信用 原则应为私法和公法所共通的一个原则. 正如有的学者所指出的,正当的事于公 法,于私法均须被实现,而不法的事无论 公法或私法均不被承认.其根本要求乃 诚实信用原则,作为根本要求的诚实信 用原则,因此构成法规范.甚至有的学 者论证了行政法领域的所有的基本原则, 包括法律优先原则,法律保留原则,比例 原则,信赖保护原则等,皆源于诚实信用 原则,认为诚实信用原则是既非行政法 之一般原则,亦非行政法之基本原则,而 应是行政法之最高形式原则.由此,如 公平,正义等原则一样,诚实信用原则所 反映的也应该是法的本质,是衡量法律 善恶之法,无论是法律思想说,还是法的 f 胡正方 价值说,抑或是人民和政府的委托理论, 其理论探求归根到底仍然是法的本质. 因此笔者倾向于采法之本质说. 那么,诚实信用在行政法上的内 涵应该如何界定呢?依据lt;布莱克法律 词典)的解释,其基本含义包括诚实的信 念,不存恶意,没有骗取或追求不合理好 处的目的,在一般用法中该词常用来描 述目的诚实和不欺诈的心智状态.笔者 认为,诚实信用原则乃是一个抽象的法 律原则,所以要十分明确地定义诚实信 用原则是十分困难的.从法律原则的形 成这个角度来看,任何一个法律原则的 形成都渗透着社会习惯,社会伦理的要 求以及法律的许多规定中归纳出来的东 西,因此诚实信用原则的内涵又不是不 可捉摸的.诚实信用作为一个道德法律 化的概念,应该以社会大多数人的主观 所形成的客观标准作为善意和忠诚 的基础,辅之以社会公众一般公认的利 益为衡量,一般的信赖关系之保护