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「内容提要」本文从制度经济学的角度分析了我国信访制度从制度均衡向制
度非均衡的转变,指出虽然信访制度的净收益小于零,但与其它权利救济模式
相比,仍具有相对优势。因此,我国在一段时间内还不能废除信访制度,而是
应当在加强信访制度的程序性和规范性的同时,确立司法救济的权威性和有效
性。
「关键词」信访,制度,成本收益分析
信访制度改革是当前的热点,在强化还是弱化信访这个问题上,社会各界争
论不休。笔者认为,任何制度的产生和存在都有其必要性,而这种必要性是基
于成本和收益的比较,同理,任何制度的衰亡也与成本收益的比较直接相关。
本文力图通过信访制度的成本收益分析,对信访制度的改革略提建议。
一、制度的成本收益分析与制度的演化
1.制度的涵义。制度经济学认为,制度是一系列被制定出来的规则、守法程
序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人
行为。(注:[美]诺思,陈郁等译:《经济史中的结构与变迁》,上海人民
出版社,1981年版。)广义的制度包括宪法秩序、行为的伦理道德规范与制度
安排;前两者一旦形成,在相当长的时期内不易变动,被称为制度创新的外因。
狭义的制度仅指制度安排,即约束特定行为模型和关系的一套行为规则;它在
一定时期内可以变动,被称为制度创新的内因。(注:冯中越:《试论国有企
业制度创新的成本与收益》,《北京商学院学报》1999年第2期。)
2.制度的成本收益分析与制度均衡。制度经济学认为,制度均衡是指人们对
既定制度安排和制度结构的一种满意状态或满足状态,因而无意也无力改变现
行制度。(注:冯中越:《试论国有企业制度创新的成本与收益》,《北京商
学院学报》1999年第2期。张曙光:《论制度均衡与制度变迁》,《经济研
究》,1992 年第6期。)任何一种制度都可以为人们提供制度服务,使人们从
中取得收益;同时,任何一种制度的建立、运行、维护和变革都需要一定的成
本。因此,任何一项制度安排、制度选择和制度创新都是人们进行成本一收益
分析的结果。首先,人们把同一制度安排和制度结构的成本和收益加以比较,
选择在当时当地运行收益大于运行成本的制度,即制度净收益大于零的制度。
这是制度安排和制度选择的必要条件。其次,人们把不同制度安排和制度结构
的净收益加以比较,选择其中净收益最大的那项制度。这是制度安排和制度选
择的充分条件。一种制度安排和制度选择的净收益大于零,且在几种可供选择
的制度安排和制度结构中净收益最大,这项制度是最优制度。人们对这项制度
感到满意和满足,这时对制度的需求就等于制度供给,人们无意也无力改变现
行制度,这时的制度状态就是制度均衡。④
3.制度的成本收益分析与制度非均衡。制度经济学认为,人们产生不满意和
不满足的原因是,现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制
度安排和制度结构,即出现了一个新的盈利机会。这时,就会产生潜在制度需
求和潜在制度供给,并造成潜在制度需求大于实际制度需求,潜在制度供给大
于实际制度供给。人们为了捕捉这个新的盈利机会,就会欲意和力图改变原有
的制度安排和制度结构,选择和建立一种新的更有效的制度。但是,由于制度
创新的动力还不够强大,制度创新的成本较高,虽然潜在制度需求能够变成实
际制度需求,而潜在制度供给却不能够变成实际制度供给,因而出现了“欲意
改变而又尚未改变”状态的制度非均衡。(注:张曙光:《论制度均衡与制度
变迁》,《经济研究》,1992年第6期。)制度非均衡产生的原因可以从外部
影响和内部矛盾两方面看。从外部影响来看,外部环境的变化、资源条件的改
变、外部发展的影响和效应等,既会使原有的制度安排和制度结构变得净效益
非最大化,产生了制度创新的动力和需求,又会改变可供选择的制度安排和制
度结构,进而改变制度的有效供给。因此,外部影响会导致制度非均衡的出现。
从内部矛盾来看,制度的内在矛盾必然会通过制度决定者与制度接受者之间的
矛盾外在化表现出来,在新制度建立的初始阶段,制度在内在矛盾尚未充分展
开,制度的运行成本低收益大,制度决定者与制度接受者都感到满意和满足,
都无意改变。在制度运行过程中,随着制度成本收益的变化,制度决定者与制
度接受者都感到不满意和不满足,只要制度决定者采取某些补充和完善措施,
就能够保持现行制度的净收益最大化,也就不会发生制度非均衡。但是,随着
制度内在矛盾的不断发展,制度的运行成本不断增加,收益不断减少,改变了
现行制度的成本—收益关系
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