合理划分税收立法权与税收管理权.pdf

合理划分税收立法权与税收管理权 汤贡亮 关键词: 税收立法权 税收管理权 合理划分 内容提要: 合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下适当下 放税收管理权是贯彻党的十六届三中全会《决定》精神的一项重要任 务，是我国当前制定《税收基本法》 (或称《税法通则》)亟需解决 的重要课题。赋予地方适当的税收立法权符合中央、地方立法权限适 当划分的宪法原则，应统一认识，以法律的形式明确规范并有效实施 税收立法权与税收管理权的适当下放。 十六届三中全会通过的 《中共中央关于完善社会主义市场经济体 制若干问题的决定》规划了关于分步实施税制改革的战略，提出了 “在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”的重要任务。合 理划分税收立法权限，适当下放税收管理权，完善税收管理体制也是 我国当前制定《税收基本法》(或称 《税法通则》)过程中不可回避的 重大问题。国家税务总局许善达副局长指出，只有合理划分税收立法 权限，才能创制出科学、严密的税收法律规范，为税收执法、司法等 活动提供明确、充分的法律依据，确保税收组织收入和宏观调控职能 的有效发挥，确保税收行政法律关系始终处于良性的互动状态。 [1] 1 为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要 求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多 数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式 明确中央与地方的税收权限划分;第二，税收立法权限与税收管理权 限下放的范围和程度应如何确定;第三，如何协调中央与地方的税收 立法关系和管理权限;第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限 实施必要的监督和控制。 一、税权的含义与税权划分 由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉 及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。 税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内 容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权， 其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系;二是国家机构 与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构 间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划 分问题。 [2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收 司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力;税收行政权是 最大量、最经常行使的权力;税收司法权是必不可少的，是为税法有 效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。 2 (一)税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是 国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、 认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专 有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社 会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。 (二)税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和 管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限， 包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实 现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作 用。 (三)税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意 志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务 犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完 善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。 从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向 划分两个方面。 税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面 的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的 划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的 是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中 3 央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各