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突发公共事件中的政府应急管理 谈 2010 年冰雪灾害政府应急思考 公共卫生突发事件具有突发性和难以预测性，罹及数众，严重影 响社会经济秩序，其引发的危机将对社会造成严重的危害。2010 年 1 月我国南方大部分地区出现了持续低温、雨雪、冰冻天气，对交通运 输、电力设施、农业生产及人民生活造成了严重影响。全国人民在党 中央的领导下众志成城、抵抗风雪，取得了抗冰救灾的胜利。但是雪 灾所暴露的一些问题也应该引起高度重视，政府对突发公共事件的应 急能力有待于进一步加强。 　　 [关键词]突发公共事件；政府；管理 　　　　 　　 2010 年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部 分地区出现了持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。面对雪灾，党 和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，空军和几个大军区全面“应战”， 大批军、警出动；同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地 做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。 这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在 危机管理中存在的一些 问题，应该引起高度重视，政府应对突发公共 事件的管理能力有待于进一步的提高。 　　一、突发公共事件界定 1 　　 所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员 伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧 急事件。突发公共事件对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响， 不仅给社会生产和公共利益造成巨大损失，对生态和人类生存环境产 生破坏，同时也会严重威胁人民的生命财产安全，以致引发社会动荡 和公共危机。 　　突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急 预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分 为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。全球气 温回暖，冰雪、洪涝自然灾害时有发生，影响和阻碍社会经济发展的 事件。继 2008 年后，2010 年 1 月我国出现罕见的持续低温、雨雪、冰 冻的自然灾害对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重 影响。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和 财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。 　　二、雪灾暴露问题 　　(一) 目前我国的应急体制并不乐观 　　2003 年的 SARS 使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开 始加速突发公共事件的应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、 事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007 年 11 月 1 日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合 2 协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但此次雪 灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，我们的应急体制， 包括治理模式都有值得反思之处。灾情发生后，相关应急预案似乎没 有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握 基本情况，灾害现场的公共服务十分有限。虽然 2008 年雪灾后国家针 对“ 复合性突发事件”制定了应急预警预案，但预案是分级的，国家级 预案的启动要涉及两个以上的省份，地域上划清楚了，但严重性是容 易交叉的。比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动 国家级四级预警响应机制，这都没明文规定。 　　(二)突发事件应对需有轻有重 　　此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的 应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，真正 的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。 当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行 政管理机制来加以保障。中国现有的一元化的党政决策体制和中央地 方关系，很适合救灾。这一体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。 但是，在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，给人 有点“两张皮”的感觉。能让省级政府更好地分担，不要轻易启动国家 级预案。 　　(三)信息建设有待进一步规范 3 有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是 对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加上各部门之间通 讯网络和数据传输网络缺乏联动机制