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行政行为中的的举证责任研究  　　     【摘要】法学界关于举证责任的研究一直局限在诉讼领域,其实,行 政行为中的举证责任也是一个非常重要的 问题。不同的行政行为中有 着不同的举证责任,应当分别研究。在行政立法中不存在举证责任的 问题;依职权的行政执法行为由行政主体承担举证责任,依申请的行政 执法行为分别由申请人和行政主体为各自的主张承担举证责任;在裁 决行政争议的行政司法行为中,说服责任始终由被申请人承担,推进责 任由提出主张的人承担;对民事争议的行政裁决,则实行谁主张谁举证 的规 。   【关键词】举证责任;行政行为;行政立法行为;行政执法行为;行政 司法行为   举证责任一直是证据法学研究中的一个重点 问题,然而,遗憾的 是,学者们始终把举证责任的研究范围局限在诉讼领域,似乎只是在诉 讼中才存在举证责任的 问题。例如,卞建林教授主编的高等政法院校 规划教材《证据法学》给举证责任的定义是“证明主体为了使自己的诉 讼主张得到法院裁判的确认所承担的提供和运用证据支持自己的主 张以避免对于己方不利的诉讼后果的责任。”其他教材也是基本如此, 都把举证责任放在诉讼领域内。笔者认为这是由于相关的学者受各自 的研究领域局限,患上学术近视眼的病症。事实上,在行政行为中,同样 存在着举证责任的 问题,而且,研究行政行为中的举证责任意义更大,更 为迫切,这是因为:   第一,行政执法机关的数量远远大于司法机关,前者至少是后者 的十几倍甚至几十倍,每个行政机关在作出执法行为时都会遇到举证 责任的 问题;   第二,行政执法的频率远远高于司法行为的频率,尽管笔者没有 对二者的比例进行统计,但是从常识上我们得知,行政机关处理的行政 案件小到处罚随地吐痰、颁发营业执照,大到劳动教养,反倾销反补贴, 行政案件的数量绝对地大于司法案件。每一个行政执法行为都应当遵 循以事实为根据、以法律为准绳的原 ,因此,当中都存在着举证责任 的问题;   第三,行政机关的执法依据范 围大于诉讼活动的依据,使得行政 执法举证责任 问题更为复杂。诉讼活动的程序法依据就是三大程序法 以及最高人民法院的司法解释,但是行政机关的执法依据由数以万计 的法律、法规、规章和规范性文件组成,其中既包括一般行政法,如《行 政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等,又包括部门行政法,如《治 安管理处罚法》、《税收征收管理法》、《土地管理法》、《海关法》等,既 包括立法机关的法律,还包括国务院的行政法规,其他行政机关制定的 部门规章、地方规章和规范性文件,如《土地案件调查处理办法》、《公安 机关办理行政案件的程序规定》等,不同的依据对行政行为的举证责 任有不同的规定,这就使得这一问题更为复杂。   第四,行政机关执法的绝大多数依据没有明确规定举证责任 问题, 行政机关的执法依据浩如烟海,数以万计,其中很少出现“举证责任”的 字样,例如《价格行政处罚程序规定》第十二条讲到:“价格主管部门应当 全面、客观、公正地调查或者检查,收集有关证据。”这实际上就是在 规定举证责任,但是不像诉讼法那样明白、明确,这就要求行政人员根 据自己的理论素养和实践经验去判断到底应当由谁来承担举证责任。   第五,在法学界,无论是诉讼法学者,还是行政法学者都对行政程 序中的举证责任没有展开全面深入的研究。现在,学术期刊成为学术 研究中资料检索最为便捷的途径,笔者在几个学术期刊上检索,所获资 料甚少,只有四川大学的徐继敏教授出版了《行政证据通论》一书,有些 文章和着作尽管在题目中使用了“行政证据”一词,但实际上讲的是行政 诉讼证据。可以说,行政证据 问题在法学研究中还是一个盲区。   第六,行政执法实践呼唤着行政证据的立法与研究成果,包括行 政证据的举证责任。有的行政机关错误地理解了行政诉讼法的有关规 定,认为自己应当对所有的行政行为承担举证责任,结果是大大地降低 了行政效率。笔者在从事教学科研的同时也从事法律实务工作,在代 理一些行政案件中发现,明确行政执法的举证责任 问题对于保障行政 机关依法行政至关重要。例如,在几十位农民诉西安市某街道办事处 处罚非法在河道中挖沙的案件中,尽管非法挖沙的事实清楚,但是,双 方当事人关于执法中是否出示执法证件发生争议,原告主张被告未出 示执法证件,被告坚持主张出示了,法官要求被告举证,但被告难以举 证,最后败诉。诸如此类的案件提示我们,行政执法中如何收集和保存 证据,需要由立