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政府权力清单的法律属性辨析管理论文 目录 一、权力清单法律属性不明带来多方面问题 （一）造成权力清单在实践中几乎?]有实效 （二）制约制约权力清单编制质量的提升 （三）难以发挥推动法治政府建设的功能 二、当前权力清单法律属性的几种观点 一是准法律说 二是政府信息公开说 三是业务手册或办事指南说 三、权力清单的法律属性应定位为准法律 （一）权力清单并非简单意义的政府信息公开 （二）业务手册或办事指南说低估了权力清单的应有功能 （三）行政自制规范说导致权力清单对行政相对人缺乏规制 （四）权力清单宜定位为准法律，赋予其硬性约束力 参考文献 正文 摘要：政府权力清单的法律属性辨析 作者：未知 由于政府权力清单制度尚处于起步阶段，理论和实务界对权力清单的法律属性存在较大分歧，存在四种不同的看法，分别是准法律说、政府信息公开说、业务手册或办事指南说、行政自制规范说。由于不同的法律属性 关键字：权力清单法律属性准法律效用 一、权力清单法律属性不明带来多方面问题 自2015年3月两办印发推行地方政府部门权力清单制度的意见以来，权力清单制度迅速在全国各级地方政府铺开，目前，在形式上全面建立权力清单的任务已基本完成。然而，由于相关政策文件并未对权力清单的法律属性做出明确定位，造成权力清单的法律效力不明。比如，笔者对中部某市的调研发现，该市发改委、人社局认为，权力清单属于政府信息公开范畴，不能作为执法的依据，不具有强制性；而市建委则认为权力清单是准法律，行政机关和行政相对人都应当严格执行；市编办的观点则比较模糊：权力清单既属于政府公开的信息，也是业务操作指南，更是行政权力的自我规范、自我管理、自我限制的常态化手段，具体视情况需要。权力清单法律属性不明，从理论和实践上造成多重问题： （一）造成权力清单在实践中几乎?]有实效。尽管权力清单规定的权力事项内容明确、程序清晰，但由于清单“是什么”“能不能直接用”等都不明确，造成清单“好看没法用”。在笔者查询到的公开资料中，仅有东部某县在行政执法中将清单作为了执法的依据，并将其载于行政执法文书之上。而更多的是权力清单几乎没有实际法律效力，只是起到方便相对人查询和办事的功能，清单编制完成后基本处于“沉睡”状态。 （二）制约制约权力清单编制质量的提升。由于实践中多将权力清单作为政府信息公开载体和群众办事指引，造成不少地方对权力清单并非真正重视，甚至有些仅是为敷衍任务而在形式上搭建了清单样式，造成清单质量低下。如，有的权力清单缺乏必要的要素，甚至存在法律依据为空白、缺乏权力运行流程图等问题；有的清单一成数年不变，严重滞后于法律法规的立改废释。 （三）难以发挥推动法治政府建设的功能。权力清单的功能定位在于约束行政权力，推动法治政府建设，进一步释放市场和社会活力。但由于理论和实务界对权力清单的法律属性长期存在分歧，加之实践中少有运用，不仅起不到促进依法行政的作用，甚至严重制约权力清单的可持续发展。以至于笔者在调研中，有基层工作人员称“至今不知道权力清单真正有什么用” 二、当前权力清单法律属性的几种观点 根据笔者对既有研究成果的检索分析和对实务界的调研发现，目前，权力清单制度的法律属性主要有准法律说、政府信息公开说、业务手册或办事指南说、行政自制规范等四种。 一是准法律说。这种观点认为，权力清单的编制过程是以行政权力为对象而实施的一项准立法行为，权力清单具有类似于法律法规的效力，对行政机关和行政相对人都具有约束力。理由在于：第一，权力事项的梳理实际上是对抽象的法律条文进行具体化、条理化，因此属于法律解释。根据我国立法体制，法律解释也是一种立法行为，编制权力清单属于立法行为。第二，中办国办2015年3月印发的权力清单《意见》规定了“行政权力进清单，清单以外无权力”的基本原则，确定了权力清单中的权力事项与法律条文的一一对应关系，相当于确定了权力清单可作为行政权力行使依据的功能。第三，从实践看，权力清单的编制并不是简单的法律汇编，而是会对不合理或落后的规定予以废除或修订，涉及到相关执法权、审批权、检查权等的增减等，实际已是一种立法行为。第四，从实际效果看，权力清单如不具备法律效力，在实践中就会苍白无力，成为“没有牙齿的老虎”，起不到规范行政权力的实际效果。 二是政府信息公开说。这种观点认为，权力清单制度“是依据行政公开原则的要求，实现地方政府的行政权力信息的公开，将行政主体的法定职权类型和内容、职权的履行依据、职权履行的流程和结果等内容进行公开，充分保证行政权力运行的程序正当性”。行政机关发布权力清单的行为，就其将自身权力经准确梳理后，将其作为一项政务信息向不特定的相对人公开。这种观点的主要依据在于《政府信息公开条例》第9条规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……（三）反映本行政机关机构设置、职能、办