建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择(1).docxVIP

建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择⑴ 摘要：最低生活保障制度在我国经济转型和体制改革的 过程中应运而生，它既是对传统社会救济制度的发展与补 充，也成为我国当前以及今后较长时期内进行扶贫减贫的制 度保障。然而，随着低保制度全面普及工作的开展，城乡之 间的制度差异日益凸显，严重制约了该制度的保障效果。为 此，要建立以完善农村低保制度为重点的城乡一体化最低生 活保障制度；准确定位救助理念、强化管理制度；实行阶梯 模式救助和差异性资金筹集；建立专业化的管理岗位和人才 队伍，绩效与监管并重。 关键词：低保制度；社会救助；城乡一体化 最低生活保障制度作为我国社会救助制度的核心项目 和社会保障制度的“最后一道防线”，是政策制定者和专家 学者较为关注的热点问题。概括国内学者的研究，主要聚焦 在三个方面：一是从反贫困的角度论述了建立低保制度的迫 切性与可行性，呼吁把农村低保纳入国家统筹视野；二是探 索适合地方及城乡特点的低保对象识别方法，目的在于为该 制度的全面推进提供必要的技术储备；三是从对贫困进行评 估的视角探讨了贫困阶层生活状况的改善策略。从学者的研 究成果看，主要集中在低保制度建设的必要性、可行性及政 策效果上，对经济发展不平衡的区域如何进行差异性救助的 研究尚显不足。本文通过对城乡低保制度实施现状的比较分 析，探讨如何实现地区差异性原则基础之上的低保制度城乡 一体化。 一、我国城乡低保的政策推移 传统社会救济的替代产物 计划经济时期，我国城市企事业单位职工享有普遍的 “就业保障”，农村由生产队负责农民的生老病死，社会大 多数成员都能通过就业或劳动获得相应的保障，余下的贫困 群体有一大部分通过家庭和互助维持生存，再余下的仅是少 数的无依无靠的边缘群体，如“三无”人员、 “五保户”等， 这些人群构成了传统社会救济的主要对象。然而，随着计划 经济体制向市场经济体制的转变，以下岗失业人员为主体的 城市新贫困群体大量涌现，企事业单位集体福利的保障功能 也越来越弱，城市社会救助的任务明显加重；在农村，家庭 联产责任制取代了集体经济，农民生活风险增大，“五保” 制度也因缺乏资金保障面临严重困境。在此背景下，亟须建 立新的救助制度替代传统的救济制度，以缓解日益突出的贫 困问题。于是，1993年，低保制度在上海首创，并拉开了中 国城市社会救济制度改革的序幕， 其后，在民政部的推动下， 各地纷纷开始试点探索。［8］这一地方性试验与探索阶段一 直持续到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》 并开始从中央预算对城市低保进行投入为止。 扶贫减贫的全新制度保障 1999年《城市居民最低生活保障条例》 的正式发布和中 央财政对绝大多数省份低保补助的下拨，标志着低保制度的 建设结束了地方试点与探索阶段，开始进入以中央为主导的 崭新时期。具体而言，这一时期的低保制度又可以划分为两 个发展阶段：第一阶段是指从 1999年到20XX年，中央主导 下以城市为核心的制度建设阶段。在此期间，城市低保取得 跨越式突破，保障对象和资金投入都大幅度增加，较短时间 内基本实现了 “应保尽保”，并通过“分类施保”等措施逐 步规范、完善与提高。同期的农村低保却成为被遗忘的角落， 一度停滞甚至倒退，虽然 20XX年《中共中央、国务院关于 促进农民增加收入若干政策的意见》重申“有条件的地方， 要探索建立农民最低生活保障制度” ，但仍是地方各自为战， 中央既无政策也无资金支持。第二阶段是指从 20XX年至今， 中央主导下迈向城乡一体的制度建设阶段。 随着20XX年《国 务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发 布，全国性农村低保制度确立并和城市低保制度一起，向着 城乡一体的方向不断迈进。 [9]这不仅对我国社会保障制度 的完善和城乡协调发展产生了积极作用，而且标志着国家开 始重视全体公民的生存权，对维护和促进社会公正也意义重 大。由表1可以看出当前我国城乡低保制度的普及情况。 可以看出，由初期救济政策的替代措施发展成为后来扶 贫减贫的制度保障，低保制度由城市扩展到农村， 使狭隘的、 不稳定的道义性救助发展成为广覆盖的、稳定的制度性救 助，有其明显的进步实效。但是，随着我国城市化进程的加 快和社会转型的深化，现行制度在若干环节显得力不从心， 尤其是城乡低保的制度失衡问题突出，要想实现该制度的可 持续发展，必须要尽快解决相应问题，并促成制度的城乡一 体化。 二、现行城乡低保制度的比较分析 我国的社会结构、政治及经济制度的失衡导致了低保制 度的城乡不协调。这种非均衡的社会救助模式不但难以发挥 其应有的保障功能，反而进一步加剧了二元社会的恶性循 环，对经济和社会发展极为不利。其主要表现为： 救助理念与政策执行问题 救助理念欠妥当。长期以来，我国社会保障资金投入 重城市轻农村。