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苏州农业规模经营的再调研
孟焕民 张三林 陶若伦
二〇〇八年
苏州的农业出路究竟在哪里?2007 年中央一号文件已非常明
确地指出了方向。最近,党的十七届三中全会《关于推进农村改
革发展若干重大问题的决定》又进一步强调“加快改造传统农业、
走中国特色农业现代化道路”。在现代农业诸多要素中,规模经营
是一个基础性条件,这是邓小平早就预言的“第二个飞跃”的重要标
志。
农业是弱势产业,粮食是特殊商品,土地是稀缺资源。世界
上几乎所有先进国家和地区的政府都对农业特别是粮食生产施行
了一系列的扶持政策和措施。在我国现行的制度(重点是财政制
度、土地制度)条件下,农业包括粮食生产的规模经营,能否做
到较快而有效地推进,从一定意义上说,关键取决于政府的职能
是否到位,措施是否得当得力。
基于上述认识,我们在 2007 年《苏州市农业规模经营的调查
与思考》基础上,再次展开了较为全面的调查,着重围绕政府在
推进农业规模经营中的责任与作为,对农业规模经营的研究进一
步细化、深化。
一、苏州农业规模经营在探索中前进
邓小平同志早在 1990 年 3 月就指出:“中国社会主义农业的
改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃是废
除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的
前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社
会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很
大的前进,当然这是长期的过程。”应该说,苏州农业的第一个飞
跃,在上世纪 80 年代就基本完成。由于苏州属人多地少地区,又
是工业化程度较高的地区,加上价值规律的作用,农业的规模经
营,即第二个飞跃,实际上是伴随着分田到户的施行就同时开始
了。在最近 20 多年里,苏州对发展农业规模经营的探索一直没有
停止过,经历了一个从不自觉到自觉、从农民自发行动到各级政
府积极推动的过程。这种探索大致可分四个阶段:
第一阶段,上世纪 80 年代。这一阶段属农民自发进行土地流
转为主的阶段。那时期是苏州乡镇工业大发展时期,进入乡镇企
业务工成为众多农村劳动力的选择,经营承包土地成了他们的一
种兼业。在这一情势下,有部分务工农民就自发地把承包的土地
流转给亲戚、邻居及愿意多种地的农民,农业的适度规模生产开
始出现。比如昆山陆扬乡在 1983 年就创办了 40 个家庭农场。
第二阶段,上世纪 90 年代初。这一阶段属政府推动为主并以
发展集体规模服务为主的阶段。那时针对一家一户小规模生产中
所暴露出来的种种弊病,各地都在分户生产、集体(以村为主)
服务方面进行了探索,创造出了以“五有六统一”为主要内容的“统
分结合”的双层经营机制,集体为分散农户提供农业的产前、产中
服务。1991 年底全市粮食生产实行集体统一服务的面积达 150 万
亩,约占粮田总面积的 50%以上。
第三阶段,1998 年以后。这一年开始土地二轮确权承包,原
有的农业规模生产和规模服务格局被打破,加上政府鼓励农业内
部结构调整,水产、蔬果、畜禽、园艺等产业迅速发展,土地的
潜在价值进一步显现,因此不少农民对承包地抱着“不种也不放”的
态度。这一阶段的土地规模经营表现出来的特征,一是农民自行
流转为主,二是规模经营主体以外地人为主,全市种粮、种菜、
养殖大户三分之二是外来劳动力。全市土地规模经营面积比第二
个阶段明显回落。
第四阶段,党的十六大以后。党中央对“三农”工作十分重视,
提出加快发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设。在这一
阶段里,苏州各级政府明显加大了推进农业规模经营的力度,改
革体制,出台政策,创新机制。特别是在土地流转方面先后出台
了一系列文件政策。2002 年全市农村工作会议强调:“按照‘依法、
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自愿、有偿’原则,积极探索以土地承包权作价入股,使用权转让、
转包、租赁、互换、合作,加强农用地有序、合理流转,实现生
产要素市场化配置,确保农民土地收益权。”2005 年又先后出台了
《关于发展农村专业合作经济组织的意见》、《关于加快推进和完
善社区股份合作制改革的实施意见》、《关于积极探索农村土地股
份合作制改革的实施意见》。2007 年年初,市委、市政府还确定
了全市 13 个镇(每市选择两个镇,每区选择
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