政府和非营利组织会计的环境、特征与预算会计改革(1).pdf

政府与非营利组织也称公共组织，其运行环境与私人组织的运行环境存在显著的不同，主要 体现在组织目标、财务来源、监督与控制、激励机制以及决策受外界的影响程度等方面，由 于会计和环境的血缘关系，即会计具有反映性，政府与非营利组织会计存在着明显的特征。 一、公共组织的运行环境 （一）组织目标的模糊性和多样性 私人企业以获取利润或收益作为组织目标，而公共组织的目标则不同，是每年在财务和 其它资源允许的范围内提供尽可能多的产品或服务。公共组织的财务管理，通常关注更多的 是财务资源的取得和使用，即关注营运资本的来源和使用、预算情况及现金流量，而不是净 利润或每股收益。 与私人企业相比， 公共组织的目标更多样化且较为模糊， 难以清晰地确定。 在公共组织中，不仅不同目标之间可能存在着冲突，而且经常出现目标与实现目标的有效途 径之间缺乏明确的联系。 （二）财务资源的来源 与私人组织相比，公共组织的财务资源的来源渠道和方式有所不同。企业主要是依靠投 资者的投资和销售产品或提供服务的收入来筹集财务资源的。政府主要通过税收、向社会公 众发行债券、国有资产经营收益及体制间结算等方式来筹集财务资源，而非营利组织主要通 过捐赠和政府拨款取得财务资源。由于公共组织不以营利为目的，所以他们通常不区分投入 资本和收入。 此外，有些公共组织也会和私人组织一样通过销售产品或提供服务来获取财务资源，但 是与私人组织类似的行为却有很大的区别。比如： （1）公共组织提供产品或服务一般是垄断的， 如公共安全和社会秩序， 不存在竞争性市 场来评价产品或服务的价值。 （2 ）公共组织提供产品或服务时， 虽然也像私人组织一样对使用者进行收费， 但收费不 是为了获利， 而是为弥补部分成本。 因此收费标准的制定通常不考虑产品或服务的供求关系， 并只是以成本为基础。 （3 ）由于公共产品市场不具备竞争性，所以可供决策的信息（如价格、利润、市场份额 等）较少，造成资源分配的效率低下。 （三）公共组织的监管 不像私人企业，消费者根据自己的需要和偏好选择是否购买产品或服务的，投资者根据 私人企业的获利情况进行投资活动，这些对企业形成强大的约束力。在公共组织中常常缺乏 竞争，资源的提供与产品和服务的受惠之间不存在关联性，或关联程度较小。公共组织的业 绩和经营成果计量通常较为困难，公共组织不存在营利动机和营利指标构成的分配和规范机 制，很难通过市场竞争机制进行优胜劣汰。而且，公众对公共机构的监督权力往往间接地通 过自己的民意代表，如通过各级人大来反映公众的意愿，或者是通过新闻媒体等其它间接途 径来表达意见。这种间接的监督行为要转化为促进公共机构产出的有效压力，往往很难和不 准确。 （四）公共组织的规则导向 为保证公共资源被恰当使用，避免出现不经济，无效地使用公共财务资源的情况，通常 采取更严格的法律、法规和其它控制机制进行约束。立法部门。监督部门及法庭的监督形成 非常繁多的法律、法规和制度限制，较多的外部权威的存在约束和影响了公共组织的运作和 程序，导致公共组织形成“规则优先”的运作模式。规则导向使得公共组织对效率的判断不 是基于结果，而是以遵守规则的程度为判断依据。同时，僵化而繁杂的规则体系限制了雇员 的自主性和创造性。 （五）组织结构：决策过程和激励机制 公共组织是官僚制组织，具有以下特征：森严的等级制制度；升迁取决于职业功绩和技 能；长期供职与官僚制度；照规章制度办事；信息的横向沟通较少、信息的获取较复杂和困 难；高层领导的人事变动较快。由于公共组织外部存在众多的政治势力，内部有繁多的规则 和制度限制， 承受着较多的外部影响和压力， 使得管理人员在决策过程中拥有较少的自主权。 同时，公共管理人员对下属和下层机构的权威也相对较小。另外，公共组织的一个显著特征 是没有最终委托人的代理人，不存在“剩余索取权”的激励机制，规则和制度上的限制约束 着工资、提升等外在激励的作用，激励机制明显不足。 二、受托责任和公共组织的业绩评价 公共受托责任是政府财务报告的基石，公共受托责任的范围具有广泛性，评价不同的受 托责任需求不同的会计信息。 为考察受托责任的履行情况， 需要对公共组织的业绩进行考核，