乡村财政体制改革与新农村建设——基于湖北荆门与四川德阳的调查.docVIP

乡村财政体制改革与新农村建设——基于湖北荆门与四川德阳的调查 王习明　?石?莹 ? 　　【摘要】?新农村建设战略实施后，中央加大了对农村财政的投入，为缓解县乡村财政困难和建立覆盖城乡的公共财政制度采取了一系列措施，并取得了有目共睹的成效。但与和谐社会和新农村建设的要求相比，现行的县乡村财政体制仍然有许多不适应的方面。只有进一步改革县乡村财政体制，才能为基本公共服务的均等化和城乡协调发展提供制度保障。? 　　【关键词】?新农村建设；财政体制改革；农村公共服务；转移支付? 　　一、县乡村财政体制改革的主要措施与成效? 　　新农村建设战略实施后，中央加大了对农村财政的投入，在缓解县乡村财政困难和建立覆盖城乡的公共财政制度方面采取了一系列措施：以实施“三奖一补”政策和扩大“省直管县”财政体制改革试点（苏明、张立承．我国县乡财政管理体制改革的思路与对策，2006-9-19。）为标志开始了理顺省以下财政体制与充实农村基层财政的改革；以取消“农业四税”（农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税）为标志开始向基本实现城乡统一的税赋体制过渡，以实施农村义务教育“两免一补”为标志开始向基本实现城乡同等的义务教育制度转变，以建立新型农村合作医疗制度为标志开始向基本实现城乡平等的医疗服务制度方向迈进，以探索建立农民最低生活保障制度为标志开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力。（回良玉．以科学发展观为统领? 积极发展现代农业? 扎实推进新农村建设，求是2007（4）。） 　　这些措施的成效也是有目共睹的：（1）县乡村财政收支结构明显改善。中西部农业地区县乡村财政收入由主要依靠农民负担转变为主要依靠上级财政转移支付。如湖北沙洋县和四川省的罗江县各乡镇财政收入中在农村税费改革前“农业四税”与五项统筹的比例均超过50%，在取消农业税后来自上级的财政转移支付均达到了其财政收入的70%以上。近两年，这两个县的县级财政收入中来自上级的财政转移支付也达到了50%。其支出结构中用于农业基础设施建设、农村义务教育、农村社会保障的比例明显上升。（2）县乡村财政实力有所增强，县乡村三级干部与农村中小学教师的工资有了基本保障。（3）乡村两级的财务管理开始规范，滥收滥支、举债建设的现象基本消除。? 　　二、县乡村财政体制的主要问题? 　　与和谐社会和新农村建设的要求相比，现行的县乡村财政体制仍然有许多不适应的方面，其主要表现有： 　　（一）只建立了村财乡管、乡财县管等自上而下的财政监管体制，而没有建立公众参与的自下而上的公共财政体制。这虽然可在规范财政管理方面起到一些作用，但不能确保公共支出的效率与公正。从理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。但基层财政能高效地提供公共服务是以公共参与决策为前提的。如果基层财政开支不能体现公众的意愿，其结果既不会公平也不会有效率。中国农村地域广大，区域发展不均衡，自然条件、人文环境、经济结构与种植结构等差异极大，不同地区农村对公共品的需求相对于城市来说差异更多。因此，县乡村财政开支更需要广大农民参与决策、管理和监督。 　　村财乡管、乡财县管体制虽在规范财政收支方面起到一些作用，但不利于广大农民行使对财政开支的民主决策、民主管理与民主监督权：（1）乡村领导人可以此为借口不公布其财政收支明细，甚至不向乡镇人大代表或村民代表会议提交预算报告。如，2006年后，罗江J镇就未在公示栏内公布财政收支情况，没有向乡镇人大会提交财政预决算报告，他们的理由是，取消农业税后，乡镇政府已经不向农民收取任何费用了，其主要收入来源于上级的财政转移支付和拨款；有许多拨款是没有计划的，完全要靠乡镇党委书记和乡镇长个人争取，根本无法纳入预算；镇财县管，其收支已经县相关部门严格审核了，不需要提交人民代表大会审议，也不必在公示栏公开。其下辖的村也上行下效在2006年取消农业税后不公开财务收支细目了，理由同样是：村没有找村民收取任何费用，就没有必要向村民公布账目；现在是村财镇管，由镇负责审核村的收支，如果谁不放心，可到镇里去查。（2）广大农民特别是村民代表和乡镇人大代表也误以为村财乡管、乡财县管是上收财政管理权，上级财政转移支付的钱应该由上级来管，而放松对财政监管，更何况到乡镇查账比在村中查账更麻烦。沙洋县自从2005年实行村财乡管后，尽管不少村民对村级开支的合理性有怀疑，但广大农民和村民代表就从未主动到乡镇查过村级开支了。 　　现行的县乡财政预算制度与干部考核制度也不利于公众的参与。县乡财政预算的主要问题是，预算编制过程不透明，没有广泛征求广大居民的意见；提交人民代表大会审批的预算草案既不全面：没有包括政府所