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五年规划对城市建设用地扩张的影响——基于282 个地级市面板数据的实证分析 摘 要 改革开放以来，中国的经济发展水平发生了翻天覆地的变化，与之相对应的，是 城市建设用地的飞速上涨。由于土地征收与出让的权力集中在地方政府的手中，所以 城市建设用地的扩张，离不开地方政府的主导，而地方政府之所以乐于扩张城市建设 用地，与我国分税制改革、政治集权的政府治理方式以及土地及其收入的用途是分不 开的。 分税制改革后，地方政府财权上移而事权保持不变，面对日益扩大的财政缺口， 地方政府只有另谋出路。由于土地出让金收入属于地方政府而非中央，《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》的规定就给了地方政府新的“生财之道”，而 《国务 院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》的颁布，更是进一步助 长了地方政府扩张商住用地的热情，地方政府的财政缺口得到了一定程度的弥补，地 价与房价也随之水涨船高。 由于中国政府官员处于一个封闭的“内部劳动力市场”之中，因此地方政府不仅 面临着财政激励，更面临着政治激励，即地方官员要想获得晋升，必须得到上级政府 的提拔，而上级政府提拔地方官员的主要标准，则是地方官员必须在以GDP 为核心 的晋升锦标赛中取得胜利，这就解释了为什么工业用地地价不高，但地方政府却依然 热衷于扩张工业用地，因为扩张工业用地进行招商引资，引进的企业在建设期与经营 期均可提高当地的GDP 水平，提高当地的就业人数与工资水平，进而进一步提升当 地的经济指标，从而提升地方官员在晋升锦标赛中的胜算。 另一方面，五年规划作为中国政府颁布的最重要的文件，规划了未来五年经济发 展、科技教育、资源环境、人民生活等方方面面的目标。不仅国家会颁布五年规划， 各省、市、部委也会颁布相应的五年规划，地方五年规划在中央认可的前提下，既与 国家五年规划相衔接，又新增的有包含更高的经济增速以及财政收入增长在内的发展 目标，最后自下而上，层层累加，完成各级五年规划的相应要求，因此地方政府的行 为方式必然会受到五年规划周期的巨大影响。地方政府为了完成五年规划，离不开各 类土地资源以及土地出让收入的支持，因而土地资源也会受到五年规划周期的影响而 表现出周期性的变化。所以，地方政府会在五年规划内怎样扩张城市建设用地，地方 政府在五年规划内扩张城市建设用地的同时，又会受到哪些其他因素的影响，这正是 本文研究的核心问题。 本文采用 2006~2015 年中国 282 个地级市的面板数据，实证研究五年规划对城 市建设用地扩张的影响。实证分析发现，五年规划内，城市建设用地会一直扩张，且 呈现出一个先加速后减速的扩张过程，但在五年规划内，党代会的因素也会对城市建 1 摘 要 设用地的扩张产生影响，具体而言，与那些五年规划第一年没有召开省级党代会的省 份的地级市相比，五年规划第一年召开省级党代会的省份的地级市会因为党代会的召 开选择在五年规划的第一年放慢城市建设用地的扩张，除此之外，由于中期评估的存 在，各地级市会在五年规划的第三年纷纷评估自己前一阶段的发展状况，进而对接下 来的工作做出相应的安排与调整，与那些前阶段发展良好、没有“保增长压力”的城 市相比，那些在中期评估中发现“保增长压力”的城市，会在第三年大幅度扩张城市 建设用地，以求在五年规划的终点，完成自己所在城市被赋予的五年规划要求。最后， 笔者根据实证结果提出了一些相应的建议：综合治理城市建设用地逐年扩张的问题； 因地制宜地调控城市建设用地；科学规划我国新城新区的建设；加强五年规划对城市 建设用地的管控；通过五年规划，大力发展新经济，引导城市建设用地高效供给；改 革政府绩效考核体系与收入获取途径；改革土地征收与出让权力划分等。 关键词：五年规划；地方政府；城市建设用地 2 五年规划对城市建设用地扩张的影响——基于282 个地级市面板数据的实证分析 Abstract Since reform and opening-up, China's economic development has underg