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行政管理第六讲行政行为基本理 论 第六讲 行政行为基本理论 教学目的： 通过本章的学习使学生掌握行政权力、行政行为的概念和特征，领会行政行为的内 容和形式、行政行为的基本分类。 教学重点：行政行为的概念和特征； 教学难点：行政行为的基本分类。 教学内容： 第一节 行政权力 第二节 行政行为的概念和特征 第三节 行政行为的内容和形式 第四节 行政行为和相关概念的关系 第五节 行政行为的基本分类 行政行为概念是大陆法系行政法学的核心范畴之一。在中国行政法学上，行政行为概念不仅是 整个行政法学的核心范畴之一，而且也是行政行为理论的基石性范畴。行政行为概念的界定是行政 行为理论研究中的基础性问题，既十分重要而又非常复杂。长期以来，我国学者对此一直缺乏系统 而深入的研究，行政行为概念也已成为行政法学研究中的一个极为混乱的范畴。诚如一位学者所言， “行政行为是行政法上最重要、最复杂、最富有实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一 1 环” 。 系统而深入地研究行政行为概念的界定问题，科学地界定其内涵和外延，具有重要的理 论意义和重大的实践价值。本章在对行政权力和行政主体系统阐释的基础上，立足于构建科学的行 政行为理论体系和宪政实践的需要，以行为主体、行政职权和法律效果三种综合因素为标准，将行 政行为界定为行政主体基于行政职权作出的产生法律效果的行为，包括行政法律行为、准行政法律 行为、行政事实行为。对于行政行为的内容和形式、行政行为和相关概念的区别和联系，本章也作 了分析和探讨。 第一节 行政权力 一、行政权力的历史发展 行政权力（Executive power），简称 “行政权” ，是行政法学的一个核心范畴之一，亦是行 2 政法学研究的逻辑起点 ， 是“全部行政法理论的基点和中心范畴” 。行政权力的历史非常久远， 在国家产生之前的人类社会，作为公共权力基本构成内容之一的行政权力便开始存在。不过那时的 行政权力，仍只是一种社会权力。国家产生以后，行政权力便有了国家行政权力和社会行政权力之 分。从古至今，行政权力经历了一个由古代行政权力到近代行政权力（传统行政权力）再到现代行 政权力的发展过程。 古代行政权力是指资产阶级大革命前的行政权力。古代行政权力的历史跨度最大，持续的时间 最长。尽管古代行政权力在不同的历史时期情况各不相同，但它们有一个共同的特征，那就是行政 权力且不具有独立的形态，而是和立法权、司法权混合在一起而存在。 在资产阶级大革命胜利以后，随着三权分立政体的形成，行政权力才分化出来而作为一种独立 的权力形态存在。行政权力的分化和独立，和分权学说有着天然的联系。亚里斯多德认为，“一切 3 政体都有三个要素，即议事、行政和审判” 。这是产生于古代的最早的分权学说。所谓分化，是 指特定社会内部具有社会意义的各种活动、功能、权力的分离，且由不同的角色所行使。在现代化 理论见来，传统社会和现代社会的重要不同之处便在于结构分化和功能专门化的程度差异。社会发 展过程就是结构的进步性分化和功能专门化的过程。美国学者阿尔蒙德发现，现代政治体系一般都 1 应松年主编：《行政行为法》，人民出版社 1993 年版，前言第 1 页。 2 胡建淼主编：《行政法学》,法律出版社1996版,第7页。 3 [古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆 1965 年版，第 214 页。 有利益集团、政党、立法机关、行政机关、政府官员和法院六种政治结构。随着资产阶级大革命的 胜利，行政权力进入了近代行政权力时期，亦即传统行政权力时期。在这一时期，和自由资本主义 阶段相适应，资本主义国家实行放任个人自由、充分发挥国民个人创造性的原则，奉行“最好的政 府，最少的管理”的理念，政府的职能非常有限。按照英国著名经济学家亚当斯密的归纳，国家的 职能有：1 、保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行或侵略；2 、保护人民，不使社会 4 中任何人