《农村土地制度的缺失及对策(1)》.docxVIP

农村土地制度的缺失及对策（1） 现行的农村土地制度是建立在农村土地家庭承包经营 方式上的一种土地的分配、经营和管理制度，是农村经济转 轨时期的一种体制的安排。在农村改革开放初期，为提高农 村生产力，促进农村经济发展和改善农民的生存环境提供了 制度保证。但随着时间的推移和农村经济形势的发展，这种 制度所体现出来的缺失也逐步显露出来，并逐渐成为制约农 村经济持续发展的消极因素。 “农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位。首先， 农村集体所有这一概念本身模糊。按照现行农村土地制度的 规定，农村土地属农村集体所有，农村集体是农村土地的合 法产权持有者。农村土地集体所有，这一概念形成于农村改 革开放初期，其本意是要保留农村土地公有制这一宪法宗 旨，在公有制的基础上实现农村土地所有权和经营权的分 离。但农村集体是什么是指乡镇政府还是指村级组织或是二 者兼而有之正是这一种概念上的模糊，导致了农村土地产权 归属定位的模糊，使乡镇政府、村级组织和农民在土地利益 分配因产权的模糊而各置一词。其次，农村形势的发展使土 地属农村集体所有这一提法面临挑战。那时农村集体经济尚 未瓦解，农民尚未具备足够的实力来挑战农村集体的权威， 对农村集体依然存在较大的依附性。而且作为当时的村集体 的体现者村民委员，具用行政处罚权和经济支配权，因此， 对土地的调配和管理上有绝对的权威，农民无权对自己承包 的土地随意改变其用途。但随着农村形势的变化，产业结构 的调整，农民就业方式的多元化，特别是农村集体经济的逐 渐衰弱和瓦解，大多数地方的农村集体已名存实亡。农村集 体对许多农民来讲只是一种法律意义上概念和历史习惯 性的名词，农村集体对土地的所有权仅存在于名义上或 者说法律意义上。而在目前法制观念和法律意识尚未健全的 农村，农民实际成为了自己承包土地的所有者。许多地方的 农民可以不经集体同意就以个人名义私下签定转包、租赁合 同和随意改变土地用途，这已是司空见惯的事。于是，形成 了农村土地村集体管不着，承包者无法管的缺位状态，造成 农村集体对农村土地管理上的失控和农村土地产权定位上 的模糊。 “承包土地三十年不变”导致了地权的不均。现行农村 土地制度在保障农民土地承包权和收入自主权的同时，因设 计上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。这些缺陷主要表 现在农民的承包土地三十年不变的政策， 导致了 “地随人走, 人地捆绑”凝固效应。在农村实行家庭承包制时，大多数地 方的农村土地都是采取“按人配地，人三劳七”的配地的方 式出让给农户承包的。但随着农村形势的不断发展和变化， 农村的人口、劳动力数虽和就业方式都发生了很大的变化， 但土地的分配格局却因承包土地三十年不变的政策，而停滞 在上世纪八十年代首轮承包是的原状上。“地随人走，人地 合一”导致农村土地承包权分配的严重不均。其结果：一方 面，首轮按等份取得土地承包权的农村人口或农户，现在不 一定仍然经营着承包的土地，从事着农业生产，或者说土地 和农业生产已不是该承包者或农户的主要经济收入，有的甚 至早已离开了农村，从事非农业生产。承包的土地对这些人 来讲已不是生存中最需要的生产要素，不少承包的土地不是 被抛荒或闲置，就是被高价出让或转包获取高额利润。而另 一方面，因各种原因在首轮承包中没有取得土地承包权，或 者没能按相同等 份获取承包土地的农村人口和农户而现在仍然生活在 农村，土地仍然是他们生存和发展的依靠和保障，有的甚至 离开了土地和农业生产就是去了收入的。这种地权就不均的 矛盾如若长时期的积累，最终势必引发农村社会的动荡和冲 突。 土地家庭分户经营模式滞缓了农村现代化进程。现行的 农村土地制度中一个最明显的特点就是将人民公社时期以 生产队为单位土地高度集中经营格局，改变为以家庭为单位 分户经营模式。这一模式虽然从体制上保障了农民对承包土 地的使用权和收益权，使农村劳动生产力和农民生产积极性 得到了充分释放，农村经济也得到了恢复性发展。但随着时 间的推移和农村形势的发展，分户经营最初带来的积极作用 也逐步消失，而负面影响随之逐渐显露出来。尤其是这种分 户经营模式进一步加深了农村土地的分散化和小规模化，形 成了中国农村分散化、小规模经营格局。这种分散的小规模 经营模式，不仅阻断了农村土地的有效流转，使土地的价值 不能得到充分的发挥，限定了土地收入的增长，而且还引发 了不少矛盾和纠纷。如：农户间的地界纠纷、水源纠纷和服 务费用的分摊纠纷。更主要的是这种土地的分块割据的分户 经营方式，无力独自承担现代化的生产工具和新的增产技术 的研发、推广和运用，不仅增加了农业生产成本，而且阻碍 了农业现代化进程，影响了农村经济的发展。 缺乏约束力的承包形式导致承包双方权利的缺失。从农 村实行土地承包开始，对农民承包地的确认一直没有一个具 有法律效力的文