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中国农村土地改革历程回顾 嘉实基金研究部 刘杰 土地改革，就是土地制度改革，包括使用制度、产权制度以及税收政策改革等等。由于 农业在经济中的长期重要地位，关于农村土地制度改革也成为政策制定的重要内容。回顾中 国农村土地改革发展历程，更能帮助我们理解新的农村改革政策对中国经济长期发展的促进 作用。 赋予农民土地所有权（1948 年－1953 年）。建国之初，政府颁布了《中华人民共和国 土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不 仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。《土地改革法》极大地提 高了农民的劳动积极性，促进了农业和农村的生产和发展。 社会主义改造收回土地所有权（1954 年－1956 年）。被誉为“三大改造”之一的农业 改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有 的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。 “三级所有”的土地改革（1957 年－1978 年）。由于历史的种种原因，国内农业供给 相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有， 即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动， 社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶 段。 从上世纪50 年代到70 年代末，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐 步使得个体农民私有的土地向集体所有制转变。这一转变的结果是，农民对于土地的产权弱 化，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，那么， 自由经营、买卖和出租的流转方式已经不可能实施。 联产承包责任制（1979 年后）。1978 年召开的十一届三中全会拉开了中国改革开放的 序幕，邓小平同志提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983 年开始在全国广大农村全 面推行。到 1983 年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕 地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权 的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，调动了 农民积极性，短时间内极大提高了劳动生产力。 1987 年，沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验。这样，土地经营权的流转突破 了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入试验阶段。2005 年 7 月，广东省发布 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，明确农村集体建设用地使用权可于 2005 年10 月1 日起上市流转。此举意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，也是 中国农村土地流转制度的创新突破。 2008 年 10 月12 日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》获通过。 决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等 权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。” 1 “土地流转”实际上是为土地承包经营权创造流通市场，实现承包权的价值发现，从而 达到实现增值的目的。这样，农民也成为增值的最终受益者，可以拓宽提高农民收入的途径， 从而进一步打开农村消费市场。 土地流转的核心目的在于发展规模化经营。规模化经营，是我国农业发展的必由之路， 也是借鉴其他国家农业发展的重要经验。“转包、出租、互换、转让、股份合作等”形式都 可以实现土地的规模化经营。实现规模化经营，可以发挥规模优势，降低生产经营成本，还 可以提高抗风险能力，可以规避分散经营在信息不对称下的低效率。同时，使得国家的相关 产业政策可以得到有效执行。比如，国家对农业的相关财税补贴等。 同时，完善征地补偿机制，有利于农民充分享受土地要素增值带来的收益。《决定》对 完善征地补偿机制提出了新要求，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给 农村集体组织和农民合理补偿”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有 形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平 等权益。” 2