反垄断行政执法体制探讨.docx

反垄断行政执法体制探讨 在中国颁布《反垄断法》而构建反垄断行政执法体制时，地方反垄断行政执法体制应如何构建的问题虽有人提及，但未得到重视，也未引起深入讨论。当前，因上海市相关部门同时发布《经营者集中反垄断审查工作办法》、《反价格垄断工作办法》和《反垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断执法工作办法》（以下统称：“三个《工作办法》”），①中国应如何构建地方反垄断行政执法体制的问题又一次浮出水面。从现实情况来看，《反垄断法》在中国各地的执行已有一些确定的做法，但这些做法是否符合 《反垄断法》的立法意图，是否符合公正、效率、透明、制衡等体制运行的原则，还值得探讨。一、中国地方反垄断行政执法体制的背景―――中央反垄断行政执法架构 要探讨中国地方反垄断行政执法体制问题，离不开中央反垄断行政执法架构这一背景。伴随《反垄断法 》的颁布和施行，中国围绕反垄断法的执行构建了一个独特的中央行政执法架构。该架构的运行遵循政策统一、事权分散、分门别类、各司其职的原则。当前，中国为反垄断行政执法搭起的中央体系架构见图 1。从应然角度论，在此架构中，首先，国务院反垄断委员会属于架构的顶层设计，其本身虽不具有执法功能，却负有制定国家总体竞争政策和协调国务院各反垄断执法机构的职责，以此确保在政策层面上中国反垄断行政执法的统一性，因此，中国反垄断行政执法的政策是统一的；其次，中国反垄断行政执法主要通过商务部、国家发改委和国家工商总局三大机构（统称“国务院反垄断执法机构”）实施，它们虽然执行同一部法律，但它们本身却各有职责、平起平坐、互不隶属，因此，中国反垄断行政执法的事权是分散的；再次，在国务院的“三定方案”中，《反垄断法》所规制的行为被切割成三块，分别由三个执法机构承担，其中，商务部负责规制经营者集中，国家发改委负责规制价格垄断，国家工商总局负责规制协议垄断、滥用市场支配地位和行政垄断。因此可以说，中国反垄断行政执法的事权是按照“分门别类、各司其职”的原则实施的。回顾《反垄断法》颁布之初，就中国应当建立何种模式的反垄断行政执法架构，社会各界有多种建言。坦白地说，在各种建言中，现行架构并不占有优势①。 但现行架构确有值得肯定的地方。首先，现行架构设计在理论上是圆满的，能够满足《反垄断法》执法的需要。按此设计，《反垄断法》规制的所有方面均被置于确定的管辖之下，无有遗漏；更精巧之处在于，《反垄断法》规制的所有方面被按照其性质划分，分别置于不同的机构管辖之下，这些机构的执法功能与其市场管理功能无缝对接，并通过虚设一个位阶更高的委员会进行政策统一协调。其次，现行架构因其对现有中央行政机构冲击不大而更易于为体制所接受，同时也能够较好地传承过往执法的经验。应该说，除了小小的调整，现行架构是对传统行政管理架构的复制，机构还是原来的机构，职能还是原来的职能，只是有了新的名义―――反垄断。然而，就比较法角度论，中国《反垄断法》实施的行政执法架构很有些标新立异之处。首先，中国授予更多机构反垄断专门职责。在现行架构下，中国《反垄断法》所规定的专门职责被授予三个互不隶属的机构，相比较其他国家的机构设置，中国的反垄断专门机构更多。迄今为止，除美国等少数国家外，其他建立反垄断实施体制的国家或地区均将反垄断行政执法职责授予一个单一的机构，如德国的联邦反垄断局（Bundeskartellamt，隶属于联邦经济劳动部）、英国的竞争和市场局（CompetitionandMarketsAuthority，隶属于英国商业创新和技能部）、欧盟的欧盟委员会（EuropeanCommission）、日本的公平贸易委员会（FairTradeCommission）、韩国的公平贸易委员会（FairTradeCommission）、加拿大的竞争局（CompetitionBureau）、香港的竞争委员会（ CompetitionCommission）、澳大利亚的竞争和消费者委员会（CompetitionandConsumerCommission ）、南非的竞争委员会（CompetitionCommission）、东南部非洲共同市场的竞争委员会（ CompetitionCommission）等。①其次，中国在反垄断专门机构间作明确的职责分工。国家在设置反垄断专门机构的同时，将《反垄断法》所规范的各项职责切割为三个部分，分别由三个机构专属管辖。其中，商务部管辖经营者集中，国家发改委管辖价格垄断，国家工商总局管辖除涉及价格垄断以外的协议垄断、滥用市场支配地位和行政垄断。如此布局在国际上独一无二。放眼全球，将反垄断行政执法的专门职责赋予多个机构的国家实践不只有中国，但其他国家或地区的实践均不涉及对反垄断专门职责进行切割和分配。以美国为例，根据美国反托拉斯法的指定和创设，司法部和联邦贸易委员会均为美国反托拉斯执法专门机构，其中