多元行政纠纷解决机制探讨.docx

多元行政纠纷解决机制探讨 摘要:多元行政纠纷解决机制并不是将现存各种纠纷解决方式简单地进行罗列，而是在分析各纠纷解决机制的共同功能和特殊功能以及各纠纷解决方式的内在联系的基础上，建立一个功能分流、内部统一的行政纠纷解决体系。从法社会学的角度研究我国的多元行政纠纷解决机制，首先应当分析现存行政纠纷解决机制的运行现状及存在的问题，然后理清可能影响多元行政纠纷解决机制运行的主客观因素 ，为我国建构以司法为中心的多元行政纠纷解决机制奠定基础。 关键词:多元行政纠纷解决机制;司法最终裁决;衡量因素 一、问题的提出―――急待厘清多元行政纠纷解决机制的内涵 多元行政纠纷解决机制是指行政诉讼、行政复议、行政仲裁、行政调解以及其他行政纠纷解决新途径形成一个功能分流、内部统一、合理有序的体系，从而实现各行政纠纷解决机制的救济合力。在这种情况下，设置和实施行政纠纷还应当始终坚持司法最终解决的原则。行政诉讼制度直接触及国家行政体系的神经，因而成为国家法治水平的晴雨表。它不仅仅是一种纠纷解决机制，同时还具有监督行政 、规则创制以及维护客观行政法律秩序的功能。“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”，这是现代法治国家对司法中心主义最典型的诠释。［1］虽然替代性纠纷解决机制已经是世界性的趋势，但我国建构多元行政纠纷解决机制仍应保障司法救济途径的中心地位。在我国，司法救济途径尚未成为成为解决行政纠纷的核心机制。这本质上是一次反哺的过程，西方法治国家以司法救济途径的完善为前提， 逐渐在行政纠纷领域中探索 ADＲ的解决机制;而我国可以通过确立以司法中心的多元行政纠纷解决机制来倒逼司法救济途径的完善，同时又能适应世界的潮流。 二、建构多元行政纠纷解决机制存在的主要问题分析 (一)各行政纠纷解决机制呈现“功能混同”的趋势 一般来说，行政诉讼的直接功能包括解决行政纠纷、救济和保护权利以及监督行政机关依法行使职权;行政诉讼的间接功能包括维护客观法律秩序、推动立法及宣传教育。其他非诉行政纠纷解决机制同样也具有一定的功能。比如行政复议除了解决行政纠纷之外，还强调行政系统内部的监督功能;行政信访除了要求解决纠纷外，还会表达当事人对国家的政治诉求等。多元行政纠纷解决机制应当是以司法救济为中心，其他非诉纠纷解决机制充分发挥各自的功能，且各纠纷解决机制之间实现合理衔接，从而形成一个完整有效的纠纷解决链条。但我国现存的行政纠纷解决机制的功能呈现混同于“化解纠纷”功能的趋势。换句话说，虽然各行政纠纷解决机制都各自具有直接功能与间接功能，但实际上却对纠纷解决机制化解纠纷以外的功能缺乏关注。诚然，“化解纠纷”是各纠纷解决机制重要的功能，但每一项制度的建构都有其独特的价值追求和功能意义，比如司法救济的终极目标是公正，非诉纠纷解决机制往往追求效率。根据价值追求和功能意义的差异，各纠纷解决机制也应在解决纠纷过程中呈现不同的状态。就行政诉讼制度而言，之所以出现“功能混同”的现象，一个重要原因就是我国行政诉讼领域“嵌入式司法” 的特征，即司法救济与党政关系密切。［2］行政诉讼的过程无法摆脱政治的干涉与影响，司法独立与 法官独立裁判很难真正得以实现，司法对于公正的追求只是在政治影响的夹缝中求生存，实现权利救济与社会公正的目标十分困难。 (二)各行政纠纷解决机制未能形成统一的结构体系 结构功能主义将整个社会看成一个具有一定结构和组织化的系统，各社会组织之间进行有序的关联，对整个社会发挥有效地功能，其主要目的是强调整个社会的整合作用，忽视冲突。但社会冲突并不是被忽视就不会存在，本文研究纠纷解决机制的功能与节后，不仅希望各行政纠纷解决机制形成一个完整的结构体系，以实现救济合力之外，还期望各纠纷解决机制在解决行政纠纷时能够充分、有效地发挥各自的功能与作用。我国当前并不欠缺解决行政纠纷的途径与方式，只是这些解纷机制并未形成系统化的结构。一方面，各行政纠纷解决机制过于热衷解纷功能，而忽视了其他功能，其相互间的衔接机制不畅，也无法形成救济合力;另一方面，由于尚未真正确立司法最终救济原则，行政诉讼制度的核心地位也无法保障，各行政纠纷解决机制也无法在内部形成系统化的结构体系。事实上，建构多元行政纠纷解决机制主要是基于理论与实践的双重需求，其根本目的不是创设新的纠纷解决机制，而是希望通过理顺现存各种行政纠纷解决方式之间的关系，从而形成一个功能分流、内部统一、和谐有序、合理有效的体系。这也是本文所关注的核心命题。 三、多元行政纠纷解决机制的运行框架与路径分析 (一)立足点:多元行政纠纷解决机制的衡量因素 传统理论认为，法律制度从根本上说就是规则，纠纷解决的过程本质上就是裁决者适用法律(国家法或习惯法)的过程。根据法律适用的三段论模式，相同的事实所产生的结论也应当相同。但从法社会学的角度来看，任何纠纷的解决过程都是以解决纠