完善我国非营利组织法人制度的政策建议.docx

内容摘要： 完善非营利组织法人制度是一项比较艰巨的任务。在立法原则方面，宜逐步以法律代替法规和规章，重视行业立法。在基本法律制度的层面，宜明确公、私法人的概念，确立非营利法人的私法人属性；明确设立财团法人。针对非营利组织的法人制度调整，应为重要行业填补立法空白；降低非营利组织的准入门槛；允许非法人社团存在并发挥作用。政策建议的具体实施还需要进一步研究，提出操作性更强的措施。 关键词： 非营利组织，法人制度，政策建议 非营利组织法人制度上存在的问题，在一定程度上代表着法人制度整体存在的缺憾。完善非营利组织法人制度，也就意味着对现存法人制度的修改，意味着 对现存民法的修改，这无疑是一项比较艰巨的任务。自 20 世纪 90 年代以来，社会各界对修改民法的呼声一直很高，但是至今未果， 2002 年的国家立法机关起草的《民法（草案）》也与学术界提出的立法建议分歧颇大。当然，在根本 大法修改之前，以行政法规的方式对现行非营利法人制度加以规范和完善，也是一种可以采纳的方式。 为了给民间组织健康发展和事业单位改革构建法人制度基础，应对现行非营利组织法人制度进行调整。本文提出的建议主要是原则性、方向性的，具体实施还需要进一步研究，提出操作性更强的措施。政策建议也不一定一次到位，应该按照具体情况分步骤实施，但是要坚定不移，保证制度建设的连续性和一贯性。 ?? 一、立法方面的基本原则 完善非营利组织法人制度，必然涉及到立法调整，笔者认为应遵循两个原则。 ?? （一）逐步以法律代替法规和规章 从国外情况来看，非营利部门的出现、发展是市场经济国家社会变革中的一种趋势，非营利组织在某些政府和市场难以发挥作用或者执行成本太高的领域起着重要的补充功能。政府部门如果能给予正确引导和扶持，非营利组织将成为政府的重要帮手。以封堵的方式对待非营利部门的萌芽和崛起，显然不是一种可取的选择。 ?? 我国关于非营利组织的条例制定已经有十几年的历史。在没有相关法律的前提下，按照《立法法》的有关规定，国务院有权在最高立法机关授权的情况下对尚未制定法律的部分事项制定行政法规。但是，面对非营利组织的迅速发展，仍以条例方式加以简单规范，则已不能适应需要了。政府规章的好处在于能在立法空白的情况下发挥作用，其制定、出台时间短、效率高。但是缺点也很明显，一则政府规章毕竟属于政策层面，稳定性低，容易出现“朝令夕改”的情况，难免令非营利组织担心其长远发展前景；再则规章一般不如法律严谨、完备，在实践中政府部门拥有很大的解释空间，容易造成执法随意性过强，使非营利组织无所适从。 ?? 不可否认的是，对《民法通则》的修改一直没有完成，客观上造成了非营利组织相关法律颁布的困难。民法属于大法，其效力高于一般法律，民法中关于法 人制度的规定不修改，妨碍了相关法律对非营利组织法人制度作出具体规范。 ?? 应该以法律逐渐替代政府法规、规章，以法律形式完成非营利组织法人制度建设。首先应该尽快修改民法，在此前提下逐步研究制定非营利组织的相关法律，为非营利部门的发展提供稳定的外部制度环境。 ?? （二）不宜以一部综合性非营利组织法涵盖全部，应重视行业立法 曾有建议认为，应制定一部《非营利组织法》，全面解决相关法律空白的问题。美国采取的是这种立法方式，比较典型的是《非营利法人示范法》、《美国统一非法人非营利社团法》，目前大部分州都予以采纳、颁布。但是需要注意的是，美国作为传统的普通法系国家，公民拥有天然的结社权，其理念是只要不违法就算合法，很多时候法律只要规定“不能做什么”，而不用规定“应该做什么”。相反大陆法系国家以成文法为主，只要不是依法成立的组织都可以视为非法组织，法律条文要尽可能详尽、完备。我国的法律体系更类似于大陆法系，面对形形色色的有着“蚂蚁与大象般差别”的非营利组织，一部《非营利组织法》很难涵盖全部。 ?? 我国现行的条例已将非营利组织分为了基金会、社会团体、民办非企业单位三类。但是，考虑到我国的法律特点，应该对不同类别的非营利组织分别立法予以规范。对某些重要行业，宜单独立法。 ?? 二、法人制度调整的政策建议 基于对现行非营利法人制度的分析，本报告认为，出于长远考虑，应该对法人制度进行比较全面的修改。 ?? （一）基本法律制度层面的调整 1. 明确公、私法人的概念，确立非营利法人的私法人属性 ?? 国外的法律体系主要是英美法系和大陆法系两类，我国的法律体系更类似于大陆法系。全国人大常委会组织的专题研究认为，将我国的有中国特色的社会主义法律体系划分为以下七个门类比较合适：一是宪法及宪法相关法；二是民法商法；三是行政法；四是经济法；五是社会法；六是刑法；七是诉讼与非诉讼程序法。对比一下大陆法系的成文法体系：宪法、行政法、民法、商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法，可以看出，我国现行法律体系与大陆法系高度近