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PPP项目公司的政府持股问题 （感谢蔡建升、刘琦、张建锋、刘咏等同事对本题的贡献） 政府在项目公司中能否不持股？ 可以。国发［ 2014］43 号文规定，“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 政府通过特许经营权、 合理定价、 财政补贴等事先公开的收益约定规则， 使投资者有长期稳 定收益。 投资者按照市场化原则出资， 按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设 和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、 企业债、 项目收益债券、 资产 证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。 政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承 担特许经营权、 合理定价、财政补贴等相关责任， 不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 ” 政府在项目公司中能否控股？ 原则上不可以。财政部 PPP项目合同指南（试行）规定， “政府在项目公司中 的持股比例应当低于 50%，且不具有实际控制力及管理权” ，除非法律另有规定。例如， 《外 商投资产业指导目录（ 2015 年修订）》（发改委、商务部 22 号令）规定，有些可采用 PPP模 式的行业必须中方控股，比如电网的建设、经营；城市人口 50 万以上的城市燃气、热力和 供排水管网的建设、经营；铁路旅客运输公司；增值电信业务（外资比例不超过 50%），基 础电信业务（外资比例不超过 49%）；学前教育机构、普通高中教育机构、高等教育机构均 限于合作、 中方主导 （中方主导是指校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍， 中外合作 办学机构的理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于 1/2 ）；医疗机构 限于合资、合作等。因此，在特定行业的具体项目中，如果引入的是国际资本，出于合规性 要求外资不能控股。 如果外资作为社会资本， 那么政府应该控股； 如果外资和中资联合体作 为社会资本， 那么政府和中资的股权比例合计应超过 50%。实践中， 大岳设计过社会资本方 49+1 的结构，要求 1%必须是内资， 49%不设限制，但与 1%不能存在关联关系。 政府自有资金较多且必须用于本项目建设的项目，如何处理？ 方式一： 提高项目公司资本金在总投资中的比例， 可能会超过 50%；提高政府出 资比例，可以高达 49%。［这种做法对社会资本的股权投资带来很大的压力，另外如果政府不是以现金出资而是以土地出资，对社会资本的吸引力会降低］ 方式二：将项目公司资本金控制在合理范围内，例如 30%；让社会资本控股；政 府除资本金出资以外的资金以资本公积的方式进入项目公司用于项目建设； ［但这种做法从 审计的角度可能存在国有资产流失风险而不被得到认可］ 。 方式三； 政府出资形成资产归国有， 由项目公司承担建设， 完工之后由政府租赁 . 给项目公司使用。 方式四： 政府将资本金以外的多余资金当作为项目提供前期配套的资金， 这样既 用于项目建设，又不存在国有资产流失的问题。 方式五： 如果政府资金为补建设的补助资金， 可以以政府补助的形式给予项目公 司。 .