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政府征地中公共利益的界定 ［摘要］尽快明晰公共利益的内涵， 界定 公共利益的外延，对政府征地权力进行有效 的制衡，成为法治社会不可或缺的基础要件。 本文以公共利益的主体多样性角度切入， 对 公共利益作纵向层次优先等级体系划分， 作 为政府征地时的价值判断标准，避免公共利 益的“异化”和“失真”， 力求为公共利益 的真实体现，多添一把希望之火。 ［关键词］公共利益 政府征地 价值体 系 “公共利益”是政府征地合法性的基 础条件之一。但“公共利益”是多元主体的 价值判断，主体利益立场的不同，对其内涵 和外延也会有不同的认识和界定， 从而引发 征地各方在价值维度上的隔阂， 诱发实践层 面上的冲突。 我国的征地制度显得较为粗略和原则 化，特别是在“公共利益”的界定方面，规 定得不甚明确，严重损害了原土地所有者或 使用者的利益，滋生了行政腐败，破坏了社 会秩序。因此，在法律中明确界定公共利益 已成为亟需解决的问题， 本文尝试通过构建 公共利益价值体系辅之以对应的行政程序， 指导政府征地的实践。 一、问题的提出 北京黄老汉夫妇危旧房强制搬迁案、 广 州小谷围别墅的“大学城”征地纠纷案， 共 同指出了一个问题：我国现有立法缺乏界定 公共利益的标准和程序， 大量的建设项目搭 乘公共利益的“便车 公共利益成第 筐，什么项目都能装。为避免“公共利益” 被滥用，维护宪法作为根本大法的权威和尊 严，建立法治的社会环境，明确界定宪法和 相关法律中“公共利益”的涵义刻不容缓。 我国学者在公共利益界定的方法上作了很 多有益的探讨，如实体法上的使用主体法、 用途效果法、直接目的配合行政和司法程序 法等。但是，不同角度的实体方法交集使用， 使得公共利益范围被缩小，可能限制行政权 力的正当行使。 笔者主张，从公共利益客观、共享、相 对的属性出发，以单一的纵向利益为维度， 以公共利益价值体系作为实体方法，预公告、 说明理由、听证为程序方法，构建政府征地 公共利益界定的方法体系。 二、政府征地之公共利益价值体系衡量 德国学者华特?克莱恩指出， 在诸多公 共利益的冲突中，以“对生活影响重大、 “受益人范围广”的利益为优。1但量广质 高仍然存在弹性太大的弊端，必须以更明确 的标准细化。 社会是由一定数量的成员组成的，但是 究竟多少数量的成员才足以组成一个“社 会”呢？全国人民的利益当然是公共利益， 全省人民的利益是否属于公共利益呢， 继续 细化到“全市”、“全区”、“全校”都是 一个公共利益的主体；但是，是否构成公共 利益却没有明确的标准予以衡量。 笔者认为，利益究其本质是一种主体对 客体的价值判断。不同的利益主体如企业、 工会、行业协会；生活在社会中的人民同时 又具有多种身份，是多种主体的利益归属人， 如企业中的工人是企业利益的相关人， 也是 其居住社区的利益相关人，公共利益呈现出 立体性和交叉性的特征。因此，公共利益的 价值体系建构不能从横向入手， 只能以纵向 的研究进路建立公共利益的价值体系。 本文 把公共利益分为以下四个层次最优层次 ——全球性的公共利益。如维护世界和平与 稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、 贩毒的国际性司法合作； 保护可持续发展的 环境；全球性传染病控制与治疗； 建立统一、 开放的商品和服务的全球性市场。 次优层次 国家性的公共利益。 如 健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安 全与领土完整；发展教育事业；进行国家基 础设施建设，如公路、铁路、机场；维持国 家货币稳定，避免出现通货膨胀或紧缩。 基本层次 地方性的公共利益。如 地方基础设施修建、街道照明、地方社会治 安；地方性的卫生和医疗建设；地方性支柱 产业、支柱企业的发展，如海南省重点发展 旅游业和热带农业。 一般层次 社区性的公共利益。如 社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设 施建设、社区公共管理组织的管理行为等。 引用数学上的不等式关系， 以上四者的 关系表现为：最优层次次优层次基本层次一 般层次。公共利益价值体系对政府征地权约 束的合法性源于“帕累托最优”定理。 所谓 帕累托最优，就是指这样一种状态，在使一 部分人境况变好的情况下，而不会使另一部 分人的处境变差。如果政府的征地决策在使 得一部分人生活变好的同时， 令另一部分人 的生活变得更差，那么这个政府征地行为不 是增进公共利益，而是损害公共利益，就失 去了合法性基础。 政府滥用征地权通常都有各种冠冕堂 皇的“公共利益”目的， 但是如果把它放到 公共利益价值体系中衡量，我们就会发现， 通常政府征地权在促进了低层次的公共利 益的同时，损害了高层次的公共利益。因此, 引入公共利益价值体系分析框架，将政府征 地动因置于公共利益价值体系中考量， 避免 政府由于权力寻租或决策不当而造成“顾 小家、损大家”的结局。 三、政府征地中公共利