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政府的公共政策和公共管理 内容提要：“市场经济中各国政府究竟 怎样管理企业”的问题，既需要政府通过调 节市场活动实施间接管理，也要用直接管理 和间接管理相结合的办法管理少数公营企 业。与计划经济中政府“管理”企业的传统 观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发 挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类 企业的经营管理。现代市场经济中政府部门 的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定 公共政策来调节和完善市场机制，平等地对 待市场中的所有各类企业， 创造企业发展的 良好环境，因而也称公共管理。这是政府通 过市场间接引导企业行为的重要职能。 关键词：政府 公共政策 公共管理 “市场经济中各国政府究竟怎样管理 企业”的问题，既需要政府通过调节市场活 动实施间接管理，也要用直接管理和间接管 理相结合的办法管理少数公营企业。与计划 经济中政府“管理”企业的传统观念不同， 在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机 制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经 营管理。现代市场经济中政府部门的经济职 能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策 来调节和完善市场机制，平等地对待市场中 的所有各类企业，创造企业发展的良好环境， 因而也称公共管理。这是政府通过市场间接 引导企业行为的重要职能。 一、政府在市场经济中的作用 我们收集了当代市场经济国家的资料， 其中有盎格鲁撒克逊模式：美国和英国的自 由竞争型市场经济；欧洲（莱茵）模式：德国 的社会市场经济、法国的有计划调节市场经 济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式： 日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型 市场经济。它们的经验，既有一般市场经济 的共性；又有因历史、政治、社会、文化背 景不同的个性。因此需要对各国政府干预市 场活动（而不是直接干预企业经营管理活动 ） 的程度和方式进行研究和比较。 在市场经济中企业是市场的主体。通过 社会分工提高生产效率，通过市场交换产品 和服务，以市场作为资源配置的基础，经济 活动要遵循价值规律，以使交易成本最低， 在若干条件下实现稀缺资源的有效分配（即 “帕累托最优”）。这是一般市场经济概念。 由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无 法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会 收益、无法满足社会对公共产品的需求、经 济信息的不完全和不对称、以及对收入均等 化无能为力，必须提供若干条件克服这些 “市场缺陷”或“市场失灵”， 需要政府干 预市场运作，并通过市场有效地配置资源。 企业是组织生产、配置资源的基本单位。 无论公营企业还是民营企业，应具备的基本 条件是：（1）企业产权边界必须明确界定， 否则会因外部性的存在而造成资源浪费和 “搭便车”等偷懒行为；（2）企业应有充分 的自主权，包括生产品种和产品组合的决定 权、定价权、自由进入和退出的权利，并有 权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别 干预；（3）要以经营单位的个人财产或法人 财产对企业债务承担完全责任或有限责任。 这是市场机制有效运作和政府有效干预的 基本前提。 政府在市场经济中的作用， 首先是建立 市场经济基本框架和完善经济活动环境。 市 场本身不能有效地提供的、具有使用上“非 排他性”的以及利益上“非占有性”的公 共货物需要由政府提供。其中，有些公共货 物（在使用的排他性低时）应当是免费和开 放的，有些公共货物（具有使用的排他性时） 应当根据交易成本的状况决定是否需要限 制消费。政府通过建设基础设施提供市场经 济活动的物质条件（硬件）；通过制定法律和 建立行政机构提供市场经济活动的制度条 件（软件）；政府为市场经济的运行提供金融、 信息等服务；政府为公民提供一定程度的社 会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法 为此提供资金；政府为公民提供一首S分教育 和医疗保健的费用和条件， 并保障其机会均 等。 政府职能运行需要投入和消耗一定的 资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一 般有三种方式：税收（主要方式）、发行公债 和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极 性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短 期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货 膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经 济运行有着显着的影响。 市场是企业经营活动的舞台。市场经济 中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场 失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业 和少数公营企业的干预。 政府对经济活动的 干预有不可混淆的两个层面： 一是政府对宏观经济的宏观调控或曰 宏观管理，指对经济总量（如总供给与总需 求的水平、总的物价水平、就业水平 ）所进 行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策 和货币政策。从70年代后起，各国进行需 求管理和调节的同时，加强了供给管理和调 节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高 劳动力素质的人力政策和经济国际化的对 外经济政策。 二是政府对微观领域的公共政策或曰