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政府的规模与范围（上） 政府的规模与范围，是当代各国政府所 面临的重大问题。无论是发展中国家、发达 国家，还是处于经济转轨时期的国家，大家 共同面临的问题都是政府规模过大， 需要精 简政府，实行精兵简政。有限且有效的政府 已经成了各国政府的施政目标。本章将探讨 以下几个问题：首先，我们将概述政府规模 的扩张进程，并试析其主要原因。其次，我 们将探讨政府的数量标准和质量标准。 政府 的规模与范围到底怎么衡量呢？它有明确 的数量标准吗？政府的规模与范围有没有 规范的标准呢？也就是说政府到底应该有 多大呢？或者政府到底应该有多小呢？然 后，我们将探讨政府规模与范围如何与政府 的能力相适应，如何实现有限政府与有效政 府之间的均衡。 第一节政府扩张的进程 在最近一个世纪里，人类社会取得了巨 大的经济成就，同时政府的规模和范围也大 幅度地扩张了。无论是发展中国家，还是发 达国家都是如此。OECEH家政府规模扩张尤 其突出。而发展中国家的政府规模自 60年 代以来也出现了持续增长的势头。人们日益 感到政府的作用，政府的行为关系到人们的 祸福，人们也越来越关心政府的规模和效能。 1997年世界银行发展报告以叙事笔法 描写了加拿大人和象牙海岸人的感觉： 一个世纪以前，一位加拿大农民和一个 象牙海岸人可能会感觉不到他们与政府有 多大的关系，他们之间更是没有一点关系。 政府对他们生活的影响只是体现在它提供 一些传统的公益物品， 比如法律和秩序以及 基本的基础设施，并从他们那里征集税收。 今天，政府已明显地扩大了，而世界却 变小了。那位农民的后裔送他们的孩子到政 府办的学校上学，从政府扶持的医疗机构接 受医疗护理，他们依赖于公共提供的服务， 也还能从政府对他们所购买的种子和化肥 或出售的麦子或咖啡的价格控制中受益。 政府规模的扩张，并非一日之功。说起 来，这一进程实际上可以追溯到 19世纪公 认为是“小政府”的时代。在 19世纪时， 在理论上来看，大家都承认国家与公民个人 的关系，只涉及国家利用公共资源来提供重 要的公益物品，以提高个人的生产率。比如 国防等公益物品以保证个人生命和财广的 安全，使公民获得足够的教育，并执行契约。 但从事实来看，即使19世纪时代的市场经 济国家，政府的实际作用也超出了最低限度 政府的框架。在那时，欧洲、日本和北美地 区的政府在经济发展中的确也起到了不少 的作用。自由主义以及对政府不信任，是美 国政府的基本框架，美国是产生并信奉“管 得最少的政府是最好的政府这一格言的 国度。但即使在19世纪时期的美国，政府 实际上也起到了促进市场发展和经济增长 的作用。如19世纪40年代美国政府帮助建 设了全球第一条电报线路，从而促进了电信 业的发展；美国政府自1863年开始实施〈〈莫 里尔法案》，帮助进行农业研究与技术推广； 1785年和1787年的〈〈西北法令》使政府承 诺支持教育，并将出售某些土地收入用于该 目的，在1863年，联邦政府帮助建立了公 立大学制度；1863年，国会通过了《国家银 行法》，建立了第一家全国性的银行监管机 构。在后来的若干年里，政府建立了联邦储 蓄制度即美国的中央银行， 以及一系列公共 金融中介机构；美国政府还修建跨州的高速 公路以及支持修建铁路，这也有助于美国市 场空间的扩张。19世纪末，德国首相俾斯麦 建立了世界上第一个全国性的社会保障制 度。这说明，即使在号称是小政府时代的 19 世纪，西方国家的政府规模与范围实际上并 不限于小政府理论所界定的界限。 不过即使如此，19世纪时代各国政府的 规模与范围依然是非常有限的，国家尤其在 收入再分配方面的功能非常有限。欧洲的收 入再分配主要通过私人慈善活动实现， 政府 的税收制度只限于关税、国内消费税、垄断 行业税和商品税，法国和英国自 18世纪就 开始征收所得税，但并不构成财政收入的主 要方面。 政府规模与范围的扩张，是 20世纪发 生的一系列大事促成的。1917年俄国革命建 立了第一个无所不包的计划经济国家。 30年 代大萧条，使所有市场经济国家的经济面临 崩溃的厄运，导致了世界各国政府采取种种 措施进行反周期性经济危机的努力。第二次 世界大战后，19世纪建立的殖民体制土崩瓦 解，发展中国家开始了发展的努力，发展中 国家的政府开始扩张。第二次世界大战后， 市场经济国家开始了大规模的福利国家实 践。 在这些因素影响之下， 世界各国的政府 规模与范围都大大地扩张了。 在这些国家中, 计划经济国家的政府无所不包， 并且因此而 获得了 “全能国家”的称号。 福利国家次之, 发展中国家的政府规模虽然比不上前两者， 但也有很大的扩张，对许多采取政府主导的 发展模式的发展中国家来说，尤其如此。 政府规模和范围的迅速扩张，导致了很 多病症。至U 70年代，问题已经到了忍无