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有关完善失地农民社会保障法律制度 近些年来，因土地补偿安置所引起的冲突，逐年成了农民与基层政府之间的 显性矛盾。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业，影响了社会稳定，又 阻碍了城市化和工业化的进程。因此，妥善解决失地农民的社会保障问题是当务 之急。 从当前我国失地农民社会保障制度的改革实践中我们可以发现其中存在许 多丞待解决的问题，如：失地农民的社会保障制度没有真正建立。从已有的实践 来看，所谓的社会保障也只能称为 生活保障”，其与以社会性、福利性、公平性 和互助性为本质特征的社会保障”相差甚远。一些地方往往不顾农民的真实意愿 和利益，强制性地扣留农民的土地征用补偿费，实行政府主导型的保障措施。还 有一种最让农民担心和不满的做法是，征用补偿费由村级集体组织提留，用于继 续发展村集体经济投入，失地村民则从将来的利润中获取红利，以此达到 由集 体安置”的目的。农民对此很不放心，因为，除了可能出现腐败之外，投入本身 就是一种带风险的市场行为。这些形式上表现为农民自愿参与的保障措施或投资 行为，隐含着一定程度的意志强制。而且当农民权益遭受损失时，还缺乏有效的 权利救济机制。再如，有关失地农民的社会保障制度目前尚缺乏法律的明确规定， 各地的具措施有差别，尤其是其中的运行、管理、监督等制度处于混乱、于法无 据的状态，无法实现基金的保值增值。从实践来看。已有的保障方式单一，水平 过低。目前最主要的社会保障是一定程度的养老保障，而医疗等其他保障方式则 还很缺乏，为失地未就业农民提供专业培训、知识技能学习等非农产业素质的保 障制度也只是在极个别地方有实行。 有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志，只有 体制、机制、法制 竺制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。由于目 前我国没有统一的制度规范作为行为的指引，虽然各地有关失地农民的社会保障 的改革措施层出不穷，但纠纷时有发生，且纠纷发生后又缺乏通畅、公正的解决 机制，随意性较大，这种现状与法治建设的目标是背道而驰的。社会保障制度的 改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。国家有关 部门应当及时制订统一的有关失地农民社会保障的法律制度。 失地农民社会保障制度的建立和完善从我国的国情出发，农村社会保障制度 的主要任务应该是：基本保障农村居民 生有所靠、病有所医、老有所养”，即办 好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。 其一，建立和完善失地农民的养老保险法律制度。 建立失地农民的养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归人城镇 职工养老保险制度;对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的养老保险模式。 通过立法规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。由于目前经济发展水平较低， 单靠国家财政拨款或农民自行负担都有困难，因此必须通过多渠道的资金筹集方 式来解决问题。 资金筹集的主要方式包括：政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权 出让金中按比例列支；村集体承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可 从安置补助费中列支；同时，借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模 式，政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保 险的统筹账户。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立 个人账户。根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验， 采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限， 并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应低于当 地最低生活保障水平。 法律在规定养老保险相关内容的同时，还要规定基金的管理及运行制度。失 地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证，因此法 律还应明确相关的管理制度的内容，如财务核算、审计监督、绩效评价等。 其二，建立多元化的医疗保障法律制度。由于我国绝大多数农村经济发展水 平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。 因而，各地应当根据当地的情况，通过地方立法建立多形式、多层次的医疗保障 法律制度。具体的办法可以采用为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。即政 府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方 面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。有条件的地方还可以建立新型合作医 疗保障制度。 传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中 筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。要克服传统制度的弊病，就必须从 合作”和 新型”两个角度人手。即严格遵从保险的基本原理，加强农民的共济意 识和风险意识。保险理论上，对投保者的合同契约性的经济补偿实质上是少数人 的不幸让多数人来分担，通过协力让风险化为无形，它发挥了特有的互动共济功 能。